必须在构建北京大都市轨道通勤圈的过程中，尽快实现轨道加土地的开发模式，由沿线城市通过授权土地综合开发，支持大都市区通勤铁路公司跨市域建设与运营。

　　大都市区与城市群都是城市化过程发展到较高阶段的都市化区域。前者是指，一个大的城市人口核心以及与其有着密切社会经济联系，且具有一体化倾向的邻接地域的组合。这是传统大城市蔓延式扩展的转型形态，对应着一个一体化的轨道通勤圈。后者则是在地域上集中分布的若干城市集聚成的庞大、多核心、多层次城市集团，一般是大都市区的联合体。

　　大都市区和城市群对铁路和轨道交通的要求都是非常明显的，但有必要弄清楚不同尺度都市化区域对交通的特殊需要。把原本较远的空间距离转化为可接受时间距离的时空转换能力，除了技术和组织等方面的要求，还必须考虑经济可行性。无论是大都市区通勤铁路还是区域性城际铁路，项目造价过高、运营成本过高、票价过高或补贴过大，都会影响其作用的发挥，导致设想中的同城化时空转换难以实现。通勤交通的票价水平一般比较刚性，不应超过普通工薪阶层工资的5％—10％，承担通勤交通补贴责任的政府主体也比较清楚。相比而言，区域性城际铁路的功能定位和投资运营体制有较大差别。

　　在我国，约400公里内的城市间单程出行原来至少需要半天，区域城际高铁出现后缩短到2小时以内，过去一般需要跨天才能完成的商务、访会等出行变为可以当日往返。这种时空转换效率可以加强城市之间的经济联系，是相应城市群在现代商务条件下得以形成的重要基础条件。但城际高铁能否作为通勤工具，还取决于其是否具有所要求的经济性。按照目前约0.5元/公里的票价水平，即便只有110公里的京津城际往返也会超过100元，因此城际高铁恐怕最多只适合少数特定通勤乘客，无法为每日的大众通勤所接受。虽然都是交通圈，但大都市区必须解决通勤的同城化，因此是通勤圈—生活圈，而城市群要解决商务、旅游或访会的同城化，因此是商务圈—旅行圈。　　

　　确立北京大都市区概念

　　为了防止大城市病问题的恶化，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》再次明确提出，“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”，总体思路是通过加快发展中小城市、有重点地发展小城镇并以城市群为主体形态，化解特大城市规模过大的问题。

　　城市群战略的实施，必须结合内部每一个大都市区时空形态的合理构建，没有高质量大都市区的城市群，明显缺少立体时空的纵深感。同样，不解决好向大都市通勤区的转型问题，城市群范围内的中小城市和卫星城也不可能真正得到应有的发展。大都市区已成为各国经济生活、资本形成和国际竞争的主要空间单位与结构，主要发达国家目前城市化进程都体现出以大都市区，特别是百万人口以上大都市区为主的发展特征，而以大都市区为基础统计人口、交通与其他经济信息已成惯例。

　　京津冀一体化首先要解决其范围内几个特大城市自身的形态问题，这些特大城市能否向现代都市化区域顺利转型，在很大程度上制约着京津冀一体化战略能否落实。特别是若首都北京的事情办不好、理不顺，京津冀一体化战略构想就谈不上成功。

　　行政边界是大都市区有效治理的主要障碍

　　传统特大城市向现代大都市区转型，必须通过建设高效的轨道通勤体系。这个过程中，大都市区的经济与效率边界一定会突破原有行政市域边界，一定会伴随着各种经济、生态活动的跨界以至行政管辖范围的重组。传统以强化行政权力为特色的管理体制机制，与大都市区化所要求的治理体系存在重大冲突，需要在城市化过程中通过改革进行调整。

　　目前，我国城市行政边界与大都市区经济效率边界不一致产生的矛盾日渐突出。例如，北京市近年轨道交通建设成效显著，到2014年底已开通527.2公里地铁运营线路，工作日日均客流已达千万人次，但由于对通勤铁路特别是跨市域通勤铁路的重视远远不够，轨道通勤半径仍基本限制在30公里范围内。河北燕郊镇距北京市中心仅30公里，每天到北京上班的几十万人却主要依靠道路通勤，行政边界显然已成为高效通勤系统的主要障碍。

　　北京市中心城区的人口规模确实应该得到有效控制，但跨行政区划的北京都市化区域人口，完全可以且应该在不断完善轨道通勤体系的基础上，进一步得到集聚。而且只有在都市化区域的范围内，城市集聚经济与人口适度疏散的平衡关系才能实现，城市土地与生态环境的综合承载力才有可能进一步得到提升。北京1.68万平方公里市域面积中，山地占总面积的62%，西、北两个方向超过1万平方公里的山区土地少且生态脆弱。北京朝东、南方向谋发展，必须在大都市区层面构建跨行政边界的治理结构，特别是在公共设施、环境保护和产业协同等方面建立跨市域合作机制。

　　跨市域通勤铁路是构建北京大都市通勤圈的关键

　　京津冀协同发展率先突破的领域之一应是交通一体化，但注意力不能只集中在城际客专铁路和高速公路网络上。北京市必须特别高度关注跨市域通勤铁路，并尽快把城市轨道交通规划建设的重点转移过来。这是北京引领周边城镇经济发展，同时疏解北京城市功能最有实质意义的工作，且代价低、见效快、贡献大、影响长远。

　　只有轨道交通（包括地铁和通勤铁路）的技术经济特点，才能支撑大都市区的多轴向串状发展模式，才能彻底摆脱单中心蔓延式扩张所带来的弊端，才能让更大范围内居民的职住时空关系实现平衡。大都市区需要特别重视发挥通勤铁路的作用，因为5公里以上站间距支持的列车旅行速度，可解决市中心50公里甚至更远半径范围内的通勤问题，形成跨行政市域的通勤圈。目前东京的地铁里程仅为312公里，而大东京地区的轨道交通总里程却达到3515公里，通勤铁路在其中占有很大比重。2010年，东京大都市区人口约3500万，日均轨道交通发送量4074万人次，东京都中心23区通勤到达量的一半以上都来自约70公里通勤圈范围（“一都七县”）的其他县，整个大都市区单程通勤时间在2小时以内的比重占到92.1%。而我们长期未能在“首都圈”建设上有所作为，恰恰是因为未能牢牢抓住通勤这个核心问题。

　　北京必须尽快把城市轨道交通规划建设的重点转到通勤铁路上，并充分重视跨市域通勤铁路的作用。近期要依次向东、东南、南和西南等方向规划建设5—6条跨域通勤铁路，通向三河、大厂、香河、廊坊、固安和涿州。在这几个方向形成约50—70公里半径的跨域轨道通勤区，既符合规划的北京城市拓展方向，也满足中央关于跨域疏散首都功能的要求。结合轨道交通引导的土地综合开发模式，每个通勤方向都足以为北京在职住平衡基础上，有效承担疏解上百万人口和转移相关产业的任务。北京大都市轨道通勤圈的形成，这几个方向的跨市域通勤走廊将具有关键性作用。

　　北京适合加快发展跨市域通勤铁路

　　北京加快发展跨市域通勤铁路具有以下有利条件。第一，跨市域通勤铁路相对低造价、易施工。线路可采用衔接到相应环线而不进中心城区的规划建设方案，因此造价将明显低于市区地铁，选线、征地施工也相对容易。第二，实现轨道加土地的开发模式。要尽可能用足轨道加土地开发政策，支持通勤铁路公司跨市域建设与运营，同时探索开发商超额利润征税回流制度。第三，投融资和运营补贴可采用土地入股模式。跨市域通勤铁路采取北京市政府、沿线市属区县以及周边县市合资建设运营，周边县市可采用土地入股模式。第四，可引入社会资本以及解决公共服务均等化等问题。可考虑采用相应的PPP模式引入民间资本，且在土地赋权时附加回收一定比例的经济适用房、廉租房等条件。第五，可在全国起到示范作用。在合作发展跨市域通勤铁路的过程中，探索大都市区公共基础设施规划建设运营体制机制，对全国其他城市化区域也有重要意义。

　　发展跨市域通勤铁路首先要解决理念问题，目前轨道交通有关概念的混淆已经影响了城轨体系的合理构建。例如按照有关解释，市郊铁路是指利用北京市范围内既有的国铁线路，将其改造成往来于中心城区与新城之间的轨道交通工具，北京市郊铁路的线路规划，也基本限于市域内利用既有国铁线路。但目前市郊铁路的概念与规划思路、现有国铁线路及管理体制，显然都难以适应北京发展跨市域通勤铁路的需要，因此必须在北京大都市区的主要拓展方向上，自主加快通勤铁路的建设，以避免继续造成重大延误。

　　北京未能发展跨市域通勤铁路，跨行政边界的城轨建设及运营成本过大是重要原因，但如果城轨企业能够借鉴香港地铁的经验，与沿线地方政府合作，综合开发车站土地资源，就可以解决轨道交通建设运营所需要的资金困局。北京周边市镇缺少支撑轨道交通建设的财力，但拥有北京最缺少的土地资源，这一点在特大城市新增建设用地被严格控制的约束条件下至关重要。因此，必须在构建北京大都市轨道通勤圈的过程中，尽快实现轨道加土地的开发模式，由沿线城市通过授权土地综合开发，支持大都市区通勤铁路公司跨市域建设与运营。

　　（作者单位：北京交通大学经济管理学院）