【核心提示】从时间维度看，1982—2012年三十年间，中国的城市从245个增加到658个。那么，这413个新兴城市的土地如何归属国家所有，那些被划入这些新兴城市中的集体土地又如何处理？是必须转化为国有土地，还是可以继续保持集体土地所有权性质？

　　随着土地制度全面深化改革的展开和新型城镇化的推进，我国现行《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”（第10条第1款）的规定，越来越需要解释。

　　宪法关于土地制度的规定有待解释

　　首先，从空间向度看，“城市的土地属于国家所有”中的“城市”到底是什么意思，并不清楚。1986年《土地管理法》第6条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。”然而，在中国城市化快速发展的今天，“城市市区”每年都在变化，同样难以确定其准确含义。比如，长沙市1982年为53平方公里，目前已扩展到1938平方公里。那么，从1982年至今被纳入城市市区的1885平方公里上的非国有土地，应当作何处理？全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会曾提出：“关于城市市区这个概念，应作专门的界定，不能用行政区划来代替。”然而，“城市市区”界定难度极大，因为“市区”处在不断变化中，是一个不确定的法律概念。

　　其次，从时间维度看，1982—2012年三十年间，中国的城市从245个增加到658个。那么，这413个新兴城市的土地如何归属国家所有，那些被划入这些新兴城市中的集体土地又如何处理？是必须转化为国有土地，还是继续保持集体土地所有权性质？全国人大常委会法工委认为：“郊区县改为区之后，不能将这个新改名的县的农民集体所有土地都改为国有土地。”但问题是，如果不把“农民集体所有土地都改为国有土地”，那又如何理解“城市的土地属于国家所有”这一规定呢？在实践中，各地正在进行的“城中村”改造中，已经遇到大量难以处理的土地产权纠纷。

　　再次，我国《宪法》第10条第3款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。依照这一规定，国家基于公共利益需要并在给予补偿的前提下，可以依照法律规定将土地征收为国家所有。然而，依照《宪法》第10条第1款的规定，各级政府似乎拥有通过城市规划直接将非国有土地“无偿概括国有化”的权力。在实践中，一些地方政府通过变更城市规划或者行政区划的方式来改变土地的所有权。如此，不但《宪法》第10条第2款规定的农民土地所有权难以得到合法有效的保障，《宪法》第10条第3款规定的征收补偿制度也将成为一纸空文。

　　最后，从城市化的角度看，“土地城市化与土地国家化”之间是什么关系？是不是只能在国有土地上建设城市呢？在符合规划的前提下，农民可否直接在集体土地上建设城市或者发展现代工商业呢？比如，著名的华西村，无论是人口规模还是经济形态，都已经与现代城市区别不大，那么华西村是否可以宣布自己为“华西市”呢？如果其宣布自己是“华西市”，或者被政府认定为“华西市”，那么其所拥有的集体土地是自然而然成为国有土地，还是依然是集体土地？这个问题在过去相当长的一段时间内只是理论上的假设，但在目前的情况下，如何理解、解释和适用“城市的土地属于国家所有”是一个非常重大的现实问题。

　　完善土地制度亟须明确宪法含义

　　回顾土地制度改革史可以发现，从2008年的十七届三中全会开始，党中央就不断强调要“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”。2013年的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》直接去掉了“逐步”这个修饰语，提出要“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。同时要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

　　从目前的情况看，这些改革仍在推进中。一些人通常把《宪法》第10条第1款规定的“城市的土地属于国家所有”，理解为“城市土地都必须是国有土地，只能在国有土地上搞城市建设”。如果对宪法的这种理解是正确的，那么对地方政府来说，只要公民和企业搞建设，无论公益性建设还是非公益性建设，就只剩下供应国有土地这一条途径可走了。但问题是，现实中没有那么多的国有土地，除了去征收农民土地以外，地方政府似乎没有其他办法。由此可以看出，如果对宪法的解释出现偏差，那么保护公民的土地权益、缩小征地范围、允许集体经营性建设用地入市、建立“同地、同权、同价”的建设用地市场等改革目标，就成了几乎无法完成的任务。

　　用“可以论”解释是合理选择

　　如何合宪地解释“城市的土地属于国家所有”这一规定呢？笔者认为，这个条款本身并不构成一个完整的规范，应当将其与《宪法》第10条第3款关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定结合起来理解。

　　具体来说，这两个规定共同构成了一项完整的授权性规范，其规范内涵是：1.城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有。换句话说，城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上。2.根据《宪法》第10条第3款，基于公共利益的需要，国家可以（不是必须）将城市的土地征收为国家所有。3.一旦国家决定基于公共利益的需要行使土地征收或征用权，那么这项权力的行使除了要符合公共利益要件以外，还应当依照法律规定对相关土地实行征收或者征用并给予补偿，而不能通过制定规范性文件或者城市规划的方式将非国有土地所有权“概括国有化”。

　　十八大以来，党中央越来越重视“依宪治国”，落实依宪治国，就要进一步加强宪法的实施，而对宪法进行解释是加强宪法实施的重要方式之一。因此，解释“城市的土地属于国家所有”这个条款，不仅对土地制度意义重大，对宪法解释和宪法实施制度的完善同样具有重大意义。

　　（本文系国家社科基金后期资助项目“中国地权制度的变革与反思”（14FFX010）阶段性成果）

　　（作者单位：苏州大学王健法学院）