日前,全国生态环境保护大会在北京召开。回顾过去七次环保大会,1973年的第一次环保大会确立了32字环保工作方针,会后成立国务院环境保护领导小组,这是国家环保机构的雏形。第二次环保会议将环保提升为国策,第三次至第七次环保会议逐渐对环保和发展之间的关系、污染物总量控制、全民参与等问题进行了工作布置。

　　此次环保大会全面总结党的十八大以来中央对于生态环保工作的精神,进一步由“堵截问题”转变为“疏导问题”。在思想层面上,明确“人与自然和谐共生”为指导,将人类的生产、生活和生态进行统一;在破解环保与发展辩证关系上,明确“绿水青山就是金山银山”理念;在目标方面上,将环保绩效作为评价政绩和民生福祉的标准。同时,科学研判当前我国生态环境工作处于关键期、攻坚期和窗口期,将环保提升为国家发展质量的重要抓手。

　　此次环保大会的一个重大意义是不再将环保问题“现象化”理解,即不再将其仅仅看成一种污染现象或专业问题,而是系统化地将环保工作对象、问题、成因、思路、绩效、解决途径等放在政治、经济、法治、生态等网络化关系中予以理解。

　　例如,习近平总书记强调将“山水林田湖草”作为生命共同体,这促使职能部门彻底告别“九龙治水、各管一摊”的尴尬局面,顺应了生态系统本身的规律,也让决策过程简约化、行政行为高效化。

　　再如,将“生态环境作为最普惠的民生福祉”,触及了环保的公平性问题。每一个饱受环境污染伤害的人,今天可能是受害者过去可能就是破坏者,而普惠的内涵将“受益”和“受害”紧密关联起来,这便是站在历史、社会的视角来看待问题。由此,人与人、人与社会的关系在环境问题中得以最大程度放大,环保问题上升到伦理学的高度。

　　又如,再次强调“绿水青山就是金山银山”,从经济学层面给以往忽视的环境要素赋予了价格信号;改“环境保护大会”为“生态环境保护大会”,更是进一步尊重了生态与环境之间的因果关系。

　　这一系列对于环保问题的创新思考,打破了“点穴式”的治污模式。可以预计,系统化面对环境问题将成为未来环保工作,特别是政策设计和执行工作的核心视角。

　　应该进一步看到,环境问题的长期性、累积性使得政策设计或操作具有模糊性和不确定性。例如,在雾霾的形成源解析中,工业源、生活源和交通源哪个更主要,在不同发展阶段的地区并不一致,这造成各地在应对雾霾过程中的“一城一策”。再如,在黑臭水体的消减问题上,左右岸、上下游的不同、河底河堤的水土保持情况等,都将导致应对的策略和技术方法各异。

　　这就对传统的行政管理模式提出了革新的迫切需求,要求环保政策制定和执行更需要关注问题产生的背景、行政介入的时机与程度、政策实施效果的评估,将过去、现在、将来的情况综合考虑。这些都不是通过某个政策模型就能进行解释的,更不能奢望通过一项标准、一轮规划、一场专项行动就能解决。对于综合性的环保问题要“分情景”解决,更需要细心和耐心。

　　还要看到的是,环保问题的解决固然能依靠“集中力量办大事的政治优势”,但最终落实则要通过改变人的行为,特别是各级领导干部的思维习惯而完成。此次环保大会的出席人员还包括中央其他部门、相关部委、省市领导,这种党政部门几乎全覆盖的参会本身就表达出一种飞跃,即让从事国家治理的每一个人都成为环境问题的“观察者”和“体验者”,真正建设一支生态环保铁军。

　　(作者单位:复旦大学环境经济研究中心)