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如何促进PPP模式持续健康发展
2016年05月11日 10:09 来源:光明日报 作者:陈华 张敏 字号

内容摘要:提要PPP(Public Private Partnership,政府与社会资本合作)模式,是指在基础设施、公共工程与公共服务领域,由政府与非政府主体合作共赢式的供给机制,这一模式的机制创新近年来在国内引起了前所未有的高度重视。PPP模式的具体运作形式,包括BOT(建设—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)、ROT(重整—运营—移交)、BT(建设—移交,即政府按揭式工程采购)以及RC(区域特许经营,即连片开发)等等。与以往我国主要推行的BOT等方式相比,当前推行的PPP模式是一个由单纯的融资模式向综合管理模式递进、由短期目标变为中长期合作的新模式,促进这一新模式的持续健康发展,需要清楚认识并妥善处理好运行管理过程中的几大关系。

关键词:PPP模式;政府;基础设施;PPP项目;风险;融资;社会资本;合作;处理;收益

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  提要

  PPP(Public Private Partnership,政府与社会资本合作)模式,是指在基础设施、公共工程与公共服务领域,由政府与非政府主体合作共赢式的供给机制,这一模式的机制创新近年来在国内引起了前所未有的高度重视。PPP模式的具体运作形式,包括BOT(建设—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)、ROT(重整—运营—移交)、BT(建设—移交,即政府按揭式工程采购)以及RC(区域特许经营,即连片开发)等等。与以往我国主要推行的BOT等方式相比,当前推行的PPP模式是一个由单纯的融资模式向综合管理模式递进、由短期目标变为中长期合作的新模式,促进这一新模式的持续健康发展,需要清楚认识并妥善处理好运行管理过程中的几大关系。

  学界普遍认为,在中国经济新常态下,PPP模式除了能够化解政府债务问题、促进政府强化预算改革之外,通过私营部门提供公共服务获取相应的收益,政府补贴的方式达成公私合作的长期契约关系,还可以加大基础设施投资,完善公共产品、公共服务的提供方式,整合社会资源,激发社会投资活力,促进经济转型升级。与以往我国主要推行的BOT等方式相比,当前推行的PPP模式是一个由单纯的融资模式向综合管理模式递进、由短期目标变为中长期合作的新模式。为了促进PPP模式的持续健康发展,笔者认为,在其推行过程当中,需要清楚认识并妥善处理好运行管理过程中的几大关系。

  处理好融资与管理的关系

  我国PPP模式发展起源可以追溯到早期对BOT模式的研究和实践上,自上世纪80年代以来,我国开始实施PPP项目,经过初期的探索阶段之后,21世纪初期,PPP模式正式发展起来。发展初期的PPP模式多是作为一种融资模式发挥作用,主要是为了弥补资金缺口,减轻财政压力。与管理模式不同,融资更多的是考虑自身的风险与收益,是PPP模式发挥作用的一个途径而不是全部,在融资之外,政府还要同社会资本合作,利用私人部门的生产与技术,积极有效提供基础设施,这是一个管理的过程。管理比融资的内涵更丰富。此次财政部力推的PPP模式,与其说是一种融资模式,不如说是一种管理模式更为妥当,它是通过政府与社会资本的合作和管理来实现资源配置的最大效用。政府通过与社会资本合作,融入资金,通过对资金的管理和运用,通过企业配套相应的生产与技术,推进基础设施的建设。在这个过程中,政府通过整合资源融入资金,通过对资金的运用投资于基础设施建设,对过程的监管排除不利因素,对基础设施的维护为公众提供良好的公共服务,这一系列的过程整合在一起是一个动态管理的过程,而融资只是这个过程中的一个阶段、一个途径、一个手段、一个目的。

  处理好政府与市场的关系

  在PPP模式下,政府由原来的公共服务的唯一提供者转变为PPP项目中的合作者与监管者。首先,作为PPP项目的参与者,政府与市场应在合作过程中缔结长期合约,明确双方的责任,依合约办事,遵守契约精神;其次,作为PPP项目的合作伙伴,政府要为PPP项目的实施提供良好的经济支持与物质保障,保证PPP项目稳定发展的物质与经济需求;最后,政府还应担当起PPP模式运行过程中监管者的角色,提供配套的政策服务与法律监管。PPP项目是政府与社会资本在依法合规、平等协商的基础上达成的长期合作关系,政府和市场是作为一个共同的利益主体来发挥作用的,一方的行为要受到另一方的制约与监督,双方要切实担当好各自的职责而不能推脱,只有政府与市场协力,才能够达到预期的效果。

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