作者简介：瞿晓琳，湖南师范大学政治学博士后流动站研究人员，410081；法学博士，副教授，中南民族大学马克思主义学院，430074；湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心，430074。

　　基金项目：本文为国家社会科学基金青年项目《改革开放以来中国共产党解决城市民生问题的基本经验研究》（12CDJ004）的阶段性成果。

　　“居者有其屋”历来是中国人牵情动心的基本需求之一和中国梦的主要内容，“金窝银窝不如自己的狗窝”更是深刻体现了中国人对于“居者有其屋”的向往。正是基于对人民需要与期待的深刻洞悉，中国共产党始终高度关注和着力解决住房问题。早在1949年8月中国共产党就公开承诺：“人民政府将来是一定要修筑多量的城市房屋来解决市民的住宅问题的”［1］。同时，住房问题亦是学术界、理论界研究的重点问题之一，法学、经济学、政治学、哲学、历史学等多个学科的学者从不同的角度对这一问题展开了充分的研究。然而，从中国共产党执政理论与实践的角度，对改革开放初期（对于改革开放初期的界定，学术界存在着不同的认识。1981年6月，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“一九七六年十月粉碎江青反革命集团的胜利，从危难中挽救了党，挽救了革命，使我们的国家进入了新的历史发展时期。”决议同时也指出：“一九七八年十二月召开的十一届三中全会，是建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。”（《关于建国以来党的若干历史问题的决议注释本》，人民出版社1985年版，第40、41页）由此引起了学者的一些争议。关于新时期的起点，理论界大致有“十一届三中全会说”、“1976年说”两种意见。对于改革开放第一个阶段的结束，学术界存在着以1984年经济体制改革为标志、以1992年邓小平“南方谈话”为标志等不同意见。本文所指的“改革开放初期”为中共十一届三中全会到1984年。但为保持历史过程的完整性，行文中有上溯下延的情况。）党关于解决城市住房紧张问题的深刻思考与初步实践，学术界少有专门研究，本文拟对此问题进行梳理，以求教于方家，亦望能为当前中国城市住房问题的解决提供借鉴。

　　一、城市住房紧张的严峻现实与中央的思考

　　改革开放初期，城市住房紧张状况严重，“城市有三分之一的人口无房或缺房”［1］（p.391）。具体说来：一是平均居住水平低。据1977年年底统计，全国城市人均居住面积仅为3.6平方米，比新中国成立初期下降0.9平方米。二是缺房户的比重大。因为没有房子，夫妻分居，住教室、车间、仓库、办公室的无房户达104万户；两户同室、三代同室、大儿大女与父母同室的居住不方便户达130万户；人均居住面积不足2平方米的拥挤户达89万户，共323万户，占居民总户数的17%。三是危房、棚户很多。许多城市都有危房，一些老城市还有成片的棚户区，棚户区大都阴暗潮湿、矮小破烂，居住条件十分恶劣。［1］（p.386）

　　住房紧张状况在大城市表现得尤为突出。北京作为首都，相对于其他大城市，情况还略好一些。据统计，北京市人均住房面积为3.9平方米，比刚解放时的4.75平方米下降了0.85平方米，住房困难户有二三十万户。［2］武汉市的住房紧张状况则严重一些，市民大多居住在非常拥挤、厨房与卫生设备简陋的平房和简易楼里。1978年全市职工住宅人均居住面积仅有3.43平方米，全市缺房户和特困户达21万户。［3］

　　城市的住房紧张状况已经严重影响到职工的正常工作和生活，影响了党和群众的关系。群众说无房有“五难”：烧饭吃饭难、休息睡觉难、全家团聚难、夫妻生活难、孩子复习功课难。［1］（pp.206，232）许多城市还出现了群众因为住房打架、围攻领导的现象。有鉴于此，1978年9月，谷牧在城市住宅建设会议上曾一针见血地指出：“当前，人们对住宅不足的情况，议论纷纷，意见甚多，成为党在解决群众生活方面一个突出的薄弱环节”，城市住宅问题已经“到了非解决不可的程度了”［1］（p.202）。1979年11月，邓小平在中央党、政、军机关副部长以上干部会上更是把房子紧张同物价上涨、干部特殊化一道列为广大群众最为关切的三大问题。［4］可见，迅速改善居住条件已经成为广大群众的迫切要求。

　　党和政府对城市住房紧张问题十分关注，并积极采取措施努力加快城市的住宅建设。1978年3月6日，国务院在北京召开了新中国成立以来的第三次城市工作会议，制定了《关于加强城市建设工作的意见》［1］（p.34），决定加速住宅建设。9月，国家建委召开了全国城市住宅建设会议，这在新中国的历史上还是第一次就城市住宅建设问题召开专题会议，反映出党和政府对住房问题的高度重视。9月9日，李先念在国务院务虚会上强调：“特别要加快职工住宅的建设。”［5］华国锋也多次强调要改善城乡人民居住条件。［1］（p.206）1978年10月，邓小平在中国工会九大上明确要求：“工会组织要督促和帮助企业行政和地方行政在可能的范围内，努力改善工人的劳动条件、居住条件、饮食条件和卫生条件”［6］。

　　与此同时，中央还就城市住房紧张产生的原因、解决住房问题的重要性和步骤等进行了认真调研和分析。

　　对于城市住房短缺的原因，国家建委在《关于加快城市住宅建设的报告》中是这样分析的：“主要是林彪、‘四人帮’干扰破坏造成的……其次，有的地方和单位，无视中央三令五申，大搞楼堂馆所成风，挤占了不少资金材料，影响了住宅建设，也严重脱离了群众。从我们的工作上看，也存在不少问题。”［1］（p.206）谷牧则从宏观角度分析指出：“多年来，在极左思潮的影响下，只抓生产，不抓生活，只重视工业建设，不重视城市建设，非生产性建设欠账太多，是造成住房紧张的根本原因。”［1］（p.197）改革开放初期的城市住房紧张是由于住房供给绝对量严重不足造成的，是真正意义上的“房荒”。

　　关于解决城市住房紧张问题的重要性，谷牧指出：城市住宅问题“如果任其继续下去，将会严重脱离群众，那就不仅是一个生活问题，而成为一个政治问题了”。他还从实现四个现代化的战略高度进一步强调：“现在全国各行各业都在大干快上，为尽快地实现四个现代化作出贡献；但是，住房问题没有解决，职工有后顾之忧，安不下心来，又怎么能全力去搞建设呢？所以，在今天看来，住宅问题已不是一般事情，切不可等闲视之，一定要严肃认真地对待，尽可能迅速地把它解决好。否则，就会更加脱离群众，影响到党和国家的威信，不利于加快四个现代化的步伐。这件事绝不能再拖下去了。”［1］（p.202）国家建委《关于加快城市住宅建设的报告》明确指出：“如果我们对这个问题再不重视，再不抓紧，继续拖下去，矛盾会越来越突出，势必妨碍新时期总任务的贯彻落实。”［1］（p.206）

　　同时，中央也认识到城市住房紧张问题的解决不能一蹴而就，必须循序渐进。正如1979年12月李先念在全国计划会议上所指出的：“即使解决了过去累积的问题，人民生活还要进一步提高，这就更不是一个短期的任务，而是一个长期的任务。我们要把党和政府这几年所作的努力，向广大干部和群众讲清楚，同时要说明解决人民生活方面的问题需要有一个过程。”［4］（p.296）1980年3月，国家建委副主任韩光在全国城市房产住宅工作会议上也指出：“我国城市住宅欠账很多，现在住宅又普遍失修失养，人民居住水平低。改变这种状况，需要一定的时间。”［1］（p.400）

　　正是基于对城市住房紧张问题进行深入研究的基础上，中央确立了到1985年城市居民人均居住面积达到5平方米的近期目标，显示出政府对解决城市住房紧张问题的决心和务实的态度。为了“有步骤地解决职工宿舍问题”，中央提出了七年规划和两年设想，即“头两年步子可以小一点，后五年随着生产的发展再逐步加快步伐”，头两年着重“解决无房户、居住面积在二平方米以下的拥挤户的住房问题，以及改造危房、棚户”［1］（p.207）。为了实现这个目标，中央还提出若干原则：一是“好事要做，又要量力而行”［7］，因为“我国人口众多，经济和技术都还比较落后，人民住房问题只能随着生产的发展，根据国家财力、物力的可能，逐步加以解决”；二是“必须充分发挥国家、地方、企业和个人四个方面的积极性，把路子走宽”，力争把住宅建设搞得快一些、好一些；三是“要坚持艰苦奋斗、勤俭建国的方针，反对铺张浪费，反对盲目追求高标准，力求做到少花钱、多办事”。［1］（pp.207，231，207）

　　二、解决城市住房紧张问题的政策及措施

　　为解决城市住房紧张问题，党和政府主要采取了以下措施：

　　（一）依据《宪法》，落实私房政策（落实私房政策主要有三项任务：一是对“文革”期间接管私房的处理；二是对解放初期国民党军政人员出走弃留的代管房产的处理；三是对私房改造遗留问题的处理。本文重点考察的是对“文革”期间接管私房的处理。）

　　据统计，“文化大革命”（以下简称“文革”）期间，全国被挤占没收的私房共有388615户，面积2886万多平方米。［8］北京是全国收缴私房最多的城市，接管了8万多户私人房产，共51万多间，其中房主自住房27万多间、出租房23万多间，建筑面积合计约765万平方米，相当于解放初北京市区全部房屋的1/3以上。［9］

　　中共十一届三中全会以后，随着党的各项政策的落实，被遣返、下放的职工纷纷返城，由于原住房已被挤占，不少人无家可归，有的七八口人挤住在亲友家的一间小房内，有的住在临时搭建的棚子里，有的寄宿在火车站，有的干脆全家搬进了房管部门的接待室……一时间，各级党委、政府和房管部门的门前挤满了要求落实私房政策的人群，市委大楼也被上访人群冲击，落实私房政策成为各级政府的头等大事。