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为PPP立规是必然之举
2017年01月05日 19:20 来源:经济日报 作者:丰 汇 字号

内容摘要:国家发展改革委、证监会日前联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,明确了资产证券化PPP项目的范围和标准。另据报道,国务院法制办先行计划出台PPP领域的条例,然后积极推动PPP立法。少数地方政府只是将PPP模式视为融资途径,重引资轻运营,缺乏清晰合理的盈利模式和运营管理标准,政府回购、明股实债等变相融资问题突出。该项目股权比例清晰,采用“使用者(乘客)付费+政府可行性缺口补贴”模式确保“民营投资联合体”的合理回报,同时设定了民资退出渠道和退出时限。PPP项目大多建设周期偏长,延续数年甚至数十年,拿出真金白银的投资者会有很现实的担忧,比如产业政策是否变化,地方政府换届是否会换张蓝图等。

关键词:PPP模式;基础设施;PPP项目;社会资本;地方政府;融资;管理标准;联合体;民营;立法

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  国家发展改革委、证监会日前联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,明确了资产证券化PPP项目的范围和标准。另据报道,国务院法制办先行计划出台PPP领域的条例,然后积极推动PPP立法。经历了3年的探索与实践,PPP模式的政策体系逐渐显现。

  随着新预算法实施,传统的地方融资平台被剥离政府融资功能,PPP模式日益成为政府债券之外重要的举债通道。特别是在建设周期长、资金需求大的基础设施领域,PPP模式解了很多地方政府“心有余而力不足”的困局。据财政部PPP中心的数据,截至2016年10月底,PPP项目数量达10685个,总投资额超12.7万亿元。

  随着PPP模式推进,一些问题暴露出来。少数地方政府只是将PPP模式视为融资途径,重引资轻运营,缺乏清晰合理的盈利模式和运营管理标准,政府回购、明股实债等变相融资问题突出。这些变异的项目,既影响了PPP模式的规范推广,也增加了地方政府债务风险。正是由于这些原因,PPP模式在社会资本那里并没有得到应有的认可度。尽管国家发改委批复的PPP项目超过1万个,但从公开报道看,已签约或开建的项目不足两成,显现了社会资本对其的疑虑、观望态度。

  可见,构建PPP模式的制度体系已成必须。要使PPP模式良性、可持续发展,就要突破有形、无形的障碍,明确PPP项目的投资办法、退出机制、运营模式、管理标准,以及民资占比与权利关系等,给予社会资本明确、有力的投资保障。日前,我国首条由民营资本控股的高铁——杭(州)绍(兴)台(州)高铁在浙江台州开建。作为国家首批铁路PPP示范项目,“民营投资联合体”在该项目中占51%的股份。该项目股权比例清晰,采用“使用者(乘客)付费+政府可行性缺口补贴”模式确保“民营投资联合体”的合理回报,同时设定了民资退出渠道和退出时限。与此相呼应的是相关部门制度设计的加速。据报道,由财政部主导的PPP全国运作标准和透明度管理以及PPP税收优惠政策即将公布。前者是以明晰的制度保障PPP模式规范化发展,后者旨在建立与PPP发展相适应的税收政策体系,将给投资者以明确的保障和支持。

  PPP项目大多建设周期偏长,延续数年甚至数十年,拿出真金白银的投资者会有很现实的担忧,比如产业政策是否变化,地方政府换届是否会换张蓝图等。消除这些疑虑,根本之道在于完善法律。期待“先条例、后立法”的步伐加速,能使PPP模式运行更加规范。

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