上世纪二三十年代，一些发达国家开始实施住房保障政策，推动了住房保障制度的逐步形成。虽然各国住房保障①的范围和程度因受历史传统、经济发展水平、政治文化、财政 状况等诸多因素的影响存在着一定的差距，即便同一国家在不同的发展阶段也并不完全相同，但经过几十年的探索和发展，许多国家已基本建立起比较健全的住房保障体系，形成了颇为有效的运行机制。发掘外国住房保障制度的价值内涵，总结其发展走向，将为我国住房保障制度的建立和完善提供诸多有益的启示和借鉴。

　　一、外国住房保障的价值目标

　　外国住房保障总的价值目标是以保障公民居住权为基础，力求达致公平和效益的平衡，促进住房保障的可持续发展。

　　1 . 保障公民居住权。保障公民居住权而非所有权，是各国住房保障的基本价值目标。住房保障制度兴起的 直接动因是因战争等诸多原因导致的住房严重短缺，低收入群体居住状况恶劣。其初衷就是要解决公民，特别是低收入群体的居住问题，改善他们的居住条件和环境，实现人人“住有所居”。居住权是一种生存权利，是满足人的基本需要的权利之一。它是基于人性的，平等地适用于人类社会中所有人的，既不可被转让或放弃，也不可被剥夺。保障公民的这一权利是政府最基本职责所在，政府有责任为那些“个人基本需求无法通过正常渠道得到满足”的人提供基本的居住条件，以“增强公民个人为了享有独立生活所需的资源和能力”。［ 1 ］而所有权属于财产权利，市场机制是获取住房所有权的主要渠道。权利属性的不同决定了住房所有权并不包含在政府保障的范畴之内。

　　2 . 维护社会公平。维护社会公平是各国住房保障政策的核心价值追求。社会公平不仅要求保障每

　　① 根据产权归属的不同，国外的保障性住房大体可以分为公共租赁住房、部分所有权住房、共有产权住房和保障性私有产权住房四大类。个社会成员的基本权利和机会平等，还要对弱势群体给予必要的利益补偿，使所有社会成员都能够处于相对平等地位。具体而言，在住房保障方面，维护社会公平的内涵主要体现在以下方面：

　　首先，重点保障社会弱势群体。各国在推行住房保障过程中，首先注重解决弱势群体的住房问题，体现了“最少受惠者的最大利益”的社会正义。在保障对象选择上，各国主要基于个人或家庭收入状况，将中低收入群体纳入到住房保障体系中，同时兼顾无家可归者、单亲家庭、老年人、少数族裔等社会弱势群体，给予他们适当的差别待遇，以弥补因偶发因素或市场分配可能导致的社会不公。例如，德国政府 2001 年颁布的《社会住房促进法》明确住房保障的目标是“为那些在住房市场上以自己能力无法获得住房的人群解决住房问题”。

　　其次，适当限制公共住房条件。所有人享有平等的居住权利，并不意味着每个人都能获得完全相同的住房条件。住房保障的定位是保障基本居住条件而非享受高档生活，是“雪中送炭”而非“锦上添花”。各国政府大都对公共住房的条件，如面积、基本生活设施等，做了限制性规定，为保障对象提供与本国经济社会发展水平相适应的、满足基本生活需求的住房条件。外国公共住房的面积大都明显低于社会人均住房面积，在住房设计上也力求简单，以提供最基本的生活设施为基准，不把享受型甚至奢侈型需求纳入保障范围。

　　再次，严格规范公共住房租售行为。各国政府在住房保障政策制定和执行过程中都强调机会平等、规则公平、程序公正、过程透明，严格规范公共住房租售行为，采取政府回购、全额或高税收征缴保障性住房溢价等办法，严格禁止寻租、欺诈和套利行为，杜绝不当得利，维护社会公平和市场秩序。

　　最后，大力推进混合居住。虽然大规模成片建造公共住房有助于快速缓解住房供需矛盾，解决社会弱势群体的住房问题，但也带来了居住隔离、阶层分化、社会排斥等社会问题，形成了群居性“贫民窟”。为了解决这些问题，使低收入者不仅有“体面”的房子居住，而且能融入正常的社会生活，一些国家政府相继提出了“社会混合”目标。所谓“社会混合”，就是通过重新规划社会住房，使不同社会阶层的人能够共同生活在一个区域里，解决由于住房隔离产生的一系列社会问题，促进不同社会阶层的人们相互理解、相互融合。

　　3 . 促进可持续发展。住房保障可持续发展是指在保障公民居住权、维护社会公平的前提下，建立住房保障长效运行机制，实现住房保障的经济效益、社会效益和生态效益的有机统一，促进住房保障制度持久健康运行，良性协调发展。为此，推行住房保障必须注意以下问题：

　　第一，考虑公共财政的承受力。由于住房保障需要长期、连续的资金和资源投入，因此住房保障的标准和范围必须与公共财政和经济发展水平相匹配，住房保障的供给必须在政府财力可承受范围之内。与此同时，在保证住房基本需求的前提下，要尽可能减少公共住房的建设、维护、维修和管理成本，以降低公共财政支出，保证财政收支的平衡。

　　第二，关注保障对象的可负担能力。公共住房租金过高、区域位置较差、配套设施不健全等都会增加保障对象的生活成本，难以改善他们的生存状况，甚至会导致公共住房空置现象的产生。为了解决这一问题，一些国家将供给“可负担住房”作为住房保障的重要目标，通过多种措施降低公共住房可能带来的成本，减轻保障对象的生活支出压力。

　　第三，引导市场和社会力量参与住房保障。住房保障需要大量的资金和人力投入，任何一个国家都难以单纯依靠政府力量完成。因此，各国政府无不强调分权、参与和协作，在给予一定政策优惠的前提下，积极引导私营部门、社会住房机构和个人参与到住房保障体系当中，共同解决住房保障问题。这不仅有利于提高公共住房的效益，而且也有利于大大缓解政府的管理压力和财政负担。

　　第四，实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。实现住房保障可持续发展的关键就是要在住房保障供需之间达成一定的平衡，在住房建设和生态系统承载力之间达成一定的平衡，要科学规划，合理设计，降低成本，提高效益，做到既保证基本居住条件，又提高生态环境质量，在住房发展、社会公平和生态保护三者之间保持高度和谐，促进住房保障可持续发展。