[ 摘 要 ] 经济后发地区中小型企业科技创新动力不足，已经成为快速发展的制约瓶颈。江苏省宿迁市学习国外先进经验，在全国率先探索实践科技创新券政策，企业可用创新券向高校科研院所购买科研服务或购置研发设备，而后持创新券到财政部门兑换现金。科技创新券的实施，发挥了政府投入对中小企业科技创新的带动作用，推动了科研机构积极为中小企业提供服务，实现了政府科技投入效益的最大化。

　　[ 关键词 ] 科技；创新券；探索；效应

　　[ 中图分类号 ] C93 [文献标识码 ] A

　　创新是经济社会发展的不竭源泉，也是加快经济发展方式转变的根本动力，而科技创新则是把潜在生产力转化为现实生产力的催化剂，日益成为国家竞争力的决定性因素。在当今时代，要想实现中国梦，必须依托科技创新这个巨大引擎发挥强力拉动的作用。千千万万个中小企业是国民经济持续稳定增长的坚实基础，是增加就业的基本场所，社会稳定的重要载体。因此，通过科技创新为中小企业发展注入源源不断的活力，是各级政府的战略所在，也是责任所在。支持中小企业科技创新不能停留在口头上，而要扎扎实实地落实在具体行动上。地方政府要不断探索，敢于实践，找出符合自己实际又行之有效的新路径。江苏省宿迁市学习国外经验对中小企业施行发放科技创新券、支持其加快科技创新的政策，无疑对许多地方有借鉴参考的意义。

　　一、发达国家创新券政策的实施情况

　　“创新券”制度近年来兴起于欧洲的一些国家。荷兰、意大利、比利时、爱尔兰、斯洛文尼亚、瑞典、瑞士、希腊、奥地利等国针对中小企业有创新的迫切需求，但经济实力和创新资源又十分有限的实际，把促进中小企业发展特别是中小企业创新，作为公共政策的重点，实施了创新券制度。创新券专为“弱势群体”输血，专为中小企业设立，受到了广大中小企业的欢迎，发挥了引导、支持中小企业科技创新的积极作用。

　　所谓创新券，就是针对本国中小企业经济实力不足、创新资源缺乏，大学和研发机构没有为中小企业服务的动力机制而设计发行的一种“创新货币”。政府向企业发放创新券，企业用创新券向研发人员购买科研服务，科研服务人员持创新券到政府财政部门兑现。这对于解决弱势的中小企业创新能力不足、创新需求较大的问题，发挥了积极的作用。政府将创新券以卡、电子货币、记账等多种形式发放给企业，带动了科技资源向企业聚集，促进了大学研发服务业的提升。同时，钱一旦花不出去，也使政府在财政上的损失降到最低程度。荷兰是最早实行创新券政策的国家。[1]

　　创新券是专门针对中小企业设立的，申请主体必须是中小企业，即雇员少于50人的企业。承接创新券项目的科研机构和大学一般仅限于公共或准公共科研机构与大学以及一些大公司的研发机构。中小企业不需提供研究问题的详细项目计划，只需到指定网站填写申请表格，通过电子邮件提交管理部门审核。

　　创新券的管理一般由主管创新的部门或非赢利机构负责，如荷兰由政府经济事务部下属的创新与可持续发展局负责，瑞士则由创新促进机构(CTI)实施。

　　完成科技服务后，科研机构凭券及相关材料到财政部门兑现。相关材料包括项目活动基本信息，项目支出情况等。项目活动基本信息包括公司名称、提供服务的大学与科研机构名称、项目开始时间、执行期、项目联系部门及提供的项目活动总结；项目相关支出包括国内外差旅费、材料费及其他必要的附件。[2]

　　根据各国的不同情况和不同标准，创新券可以分为不同类型。荷兰、爱尔兰等国采用单一券和联合券分类。所谓单一券又称小额券，用来解决单个中小企业商业发展的技术问题。联合券又称大额券，用来解决若干企业关注的共性问题。丹麦等国采用基本券与扩展券分类。基本券与扩展券是根据项目性质和政府出资比例划分的。基本券用于以研究为基础的商业发展项目，确保知识从研究阶段转移到中小企业，40%由国家出资。扩展券提供给较大型的研发合作项目，用于找到现有问题的新的解决方法，25%由国家出资。

　　创新券政策的实施虽然时间不是很长，但效果非常明显。创新券政策真正意义上推进了企业主导的研发创新与成果转化，推动科研人员主动深入中小企业，到生产经营第一线寻找研发课题，把科研资源导入企业创新活动中去。创新券的投入和使用方式，确保了创新资金只能购买创新服务，避免了企业将创新资金用作其他方面，也避免了公共科技资源的流失，提高了政府财政资金的使用效率。这一政策可以发挥财政资金引导企业科技创新的杠杆作用，引导中小企业加大科技创新投入，形成乘数效应，快速提高中小型科技企业研发投入水平，是促进中小型科技企业创新与成果转化的一种很好的借鉴与选择。[3]

　　二、施行科技创新券政策的探索实践

　　江苏省宿迁市是一个处在经济发达地区的后发地区。和其他后发地区的城市一样，宿迁也面临着广大中小企业科技创新自身动力不足的现实问题。然而，一向以改革创新、敢试敢闯闻名于世的宿迁自会另辟蹊径，终能找到一种更适合自己、更行之有效的解决办法。

　　2012年9月，宿迁市学习借鉴国外的先进做法，针对本市企业创新资源缺乏、创新能力不足的现实，专门设计发行了一种有价证券即科技创新券，由政府向企业发放，企业可用创新券向高校科研院所购买科研服务或购置研发设备后，高校科研院所或企业持创新券到财政部门兑现。同时颁发的《宿迁市科技创新券实施管理办法（试行）》（以下简称《办法》），对创新券的操作管理作出了明确的规定。《办法》要求创新券制度与实施产业政策、提升企业创新能力和促进全社会研发投入快速增长相结合，创新券的使用和管理遵守国家有关法律、行政法规和财务规章制度，遵循诚实申请、公正受理、择优支持、科学管理、公开透明、专款专用的原则。宿迁市施行的科技创新券政策，在许多方面进行了探索和尝试。

　　（一）政府直接进入，成为推动科技创新的组织者、实施者和引导者

　　为了加强对创新券发放工作的领导，宿迁市政府设立了市创新券管理委员会，作为开展此项工作的管理机构。管理委员会由市政府分管领导任主任，成员由市科技局主要负责人，市财政局、发展改革委、经济和信息化委及各县（区）、开发区（园区、新城）分管负责人组成。管委会负责创新券的政策制定、组织领导、监督审批，研究确定创新券实施过程中的有关重大事项。同时，设立市创新券管理委员会办公室，为市创新券管理委员会办事机构和全市创新券的扎口管理部门，设在市科技局，负责管理委员会的日常事务、创新券的设计和运行监管，会同各相关部门研究确定创新券年度工作计划及支持重点，拟订和完善创新券管理办法及其实施细则，完成管理委员会交办的各项工作。

　　此外，管理委员会还成立市创新券营运管理中心，挂靠在市生产力促进中心，在管委会办公室领导下负责创新券日常营运和管理，具体办理创新券的申请、发放、兑现材料受理及评审服务等工作。

　　市政府明确市财政局是全市创新券资金的监管部门，负责年度市创新券资金经费预算编制和创新券兑现，对创新券资金使用情况进行监督、检查和绩效评价。市发展改革委、经济和信息化委负责各自职责范围内的创新券管理工作。

　　（二）采取县区配套的办法，确保创新券资金落实到位

　　宿迁市的创新券资金，主要来源于市科技创新专项资金、市新兴产业引导资金、新型工业化专项资金以及县区财政配套资金。区财政按与市财政5 : 5的比例进行资金配套。由于江苏实行“省管县”体制，宿迁市对3个县财政的要求，按与市财政8:2的比例进行资金配套。创新券面额为1万元，有效期为2年，逾期不可兑现。每张创新券编号唯一，不得转让、买卖，不重复使用。创新券限用于本市企业向高校科研院所购买技术服务和技术成果，以及企业建设研发机构添置研发设备等。创新券采取无偿资助方式，支持企业科技创新。

　　（三）界定使用范围，以防创新券资金成为“唐僧肉”

　　宿迁市对科技创新券的支持对象也作出明确规定，创新券资助的企业应当符合以下条件：1.在本市注册的具备企业法人资格的高新技术产业、新兴产业的企业，传统产业中实施改造升级的企业以及创新型企业、科技型中小企业；2.企业自筹配套资金不低于申请创新券资金的3倍；3.具有健全的财务机构，财务管理规范，无不良诚信记录。创新券通过以下两种方式发放：一是中小企业向市科技局申请发放；二是根据市委市政府的相关政策规定奖励给企业的奖补资金以创新券的形式发放。

　　（四）明确相关部门职责，保证创新券资金的使用效果

　　为了明确相关部门在创新券管理方面的职责，宿迁市规定：面向中小企业的创新券由市科技局会同市财政局确定当年发放额度，各县（区）、开发区（园区、新城）提出符合条件的中小企业名单并向市科技局提出申请，市科技局会同市财政局确定发放名单与金额，报管理委员会审批，由营运管理中心公示后发放。科技创新专项资金中的奖补类资金，由市科技局根据市委、市政府《关于深入实施科技创新工程的意见》等相关政策，确定发放名单与金额，报管理委员会审批，由营运管理中心公示后发放创新券。新兴产业引导资金由市发展改革委确定发放名单与金额，报管理委员会审批，由营运管理中心公示后发放创新券。新型工业化专项资金由市经济和信息化委确定发放名单与金额，报管理委员会审批，由营运管理中心公示后发放创新券。营运管理中心对创新券拟发放单位的公示时间为7日。任何单位或个人对名单有异议的，可以书面署名形式向管理委员会办公室提出，管委会办公室会同相关部门自异议提出之日起15日内调查处理完毕。

　　（五）实事办实、好事办好，在实施过程中不断完善和提升

　　继2012年9月在全国首发科技创新券之后，宿迁市对这项工作不断进行总结和完善，在科技创新券的管理上又相继出台了一系列的新措施。主要有：一是扩大适用范围。科技创新券的使用对象从企业扩大到县（区）、园区和科技服务类机构，使用资金从科技专项扩大到各类专项资金，扶持内容从企业科技创新扩大到企业技改、节能降耗、信息化建设和县（区）、园区和科技服务机构的公共服务平台建设。二是注重引导投入。企业使用创新券，用于向高校科研院所购买技术服务和技术成果、建设研发机构添置研发设备、技术开发、产品开发的，需安排创新券总额3倍以上的配套资金；用于技术改造、信息化建设、节能降耗方面的，需安排创新券总额8倍以上的配套资金。县（区）、园区使用创新券，需安排创新券总额5倍以上的配套资金。服务机构不需要配套。三是统一使用管理。各县（区）财政承担的奖补类科技创新券的印制、发放、使用、兑现、绩效评价纳入市统一管理。

　　三、科技创新券政策的良好效应

　　宿迁全市规模以上企业共2000多家。自创新券制度实施以来，至2013年已发放5批共计8926.4万元，受益企业1092家，已兑付302个项目，兑付资金达2692万元，有1033家企业领取领取了创业券，占全部中小企业的一半。对已经完成的科技创新项目，实际兑现了2000万元。创新券起到了四两拨千斤的效应，激发了广大企业科技创新的热情。宿豫区顺龙管业公司从市里拿到5万元创新券，区里按照1 : 6的比例补给企业30万元，自己又拿出60多万元，三项加起来合计100万元。公司与浙江工业大学建立合作关系，把这笔专项资金用于新项目研发和购买新设备，为企业快速发展、长久发展打下了更加坚实的基础。江苏洁润管业有限公司投入50多万元搞纳米抗菌PE管研发，政府给其兑现了5万元创新券。宿迁现代生物科技有限公司领到5万元创新券后，购进了价值近100万元的新设备。在第一批领取创新券的中小企业中，建立市级研发机构的比例，由过去的25%提高到了现在的42%。2013年全市对176个项目兑现了科技创新券1281万元，带动科技投入达到1.87亿元。从目前的情况来看，宿迁市实施的创新券制度，已经产生了越来越多的良好效应。

　　（一）发挥了政府投入对中小企业科技创新的带动作用

　　中小企业是国民经济的基础，不仅解决了大部分的就业问题，而且是国家创新能力的支撑。然而在市场经济条件下，中小企业在公平竞争中往往处于劣势地位，面临不公平的结果，完全靠市场行为，难以实现创新资源的合理配置。宿迁市的创新券做法，体现出政府投入的公共性和公平性，使大量的中小型企业得到了实惠，坚定了科技创新的信心。创新券政策较好地发挥了政府公共投入对中小企业科技创新的带动作用。

　　（二）推动了科研机构积极为中小企业提供服务

　　企业有了科技创新的专项资金，激发了高校以及科研院所服务企业的积极性。现在，宿迁市的很多企业都与科研机构建立了良好的合作关系。洋河酒厂在重大项目开发方面，由公司牵头，实行联合攻关，先后同江南大学、南京大学、中科院生物研究所等建立“产学研”合作关系，取得了显著成效。高校和科研单位在与企业的合作过程中，让自己的研究成果得以从理论到实践的转化，变成现实的生产力，也产生了投入科研的新动力。

　　（三）实现了政府科技投入效益的最大化

　　企业从自身发展需求申请的创新券支持项目，从咨询到开发、从规划到评估等方面都经过了详细、规范的认证过程，项目的实施结果，是给企业带来了新技术和新的生产力。创新券支持的项目，一般都是从用户需求中来，项目研究在企业生产中几乎不会出现闲置的科研成果，更不存在技术成果转化难的问题，因而可以最大限度地发挥政府研发资金的使用效率。创新券在规定时间内如未使用，对政府公共科技方面的投入，也不会造成任何财务上的浪费。

　　四、推广使用科技创新券政策的建议

　　科技创新是中小企业发展的根本动力和实现途径。同时，中小企业科技创新的需求亦更加迫切。我国是一个中小企业众多的国家，中小企业占全部企业总数的90%以上，在全国工业产值和实现利税中分别占60%和40%左右，提供了大约75%的就业机会。[4]所以，支持中小企业走科技创新之路意义重大。宿迁市推广使用科技创新券的政策，无疑是支持中小企业科技创新的一个有效之举。继宿迁市实施科技创新券政策以来，广东省清远市、河南省焦作市、江苏省淮安市、黑龙江省哈尔滨市香坊区等，也都先后在本地实施了科技创新券政策，有力地促进了当地科技创新的发展。对其他一些地方将要参照施行的地区，笔者提出如下几点建议：

　　（一）政府要充分发挥主导、推动作用

　　支持、鼓励、帮助中小企业的发展，使其成为地方经济可持续发展的重要力量，也是中国工业化现代化经济向知识经济发展过程中，为吸纳就业、促进民生和社会稳定不可或缺的重要经济组成部分。因此，各级政府要转变观念，重新认识中小企业在国民经济和社会发展中的地位和作用，把支持中小企业科技创新作为推动发展的一个战略来抓，真心实意地为中小企业办好事、办实事。在推行科技创新券政策的实施中，要充分发挥主动、推动的作用，确保实施顺利，行之有效。

　　（二）政府要在科技创新上增加投入、舍得花钱

　　要引导企业加大科技投入，政府首先要舍得投入。要通过财政资金“四两拨千斤”的引导作用，鼓励企业加大研发投入。要加大支持科技创新的覆盖面，增加创新券资金的投放量，使更多的中小企业享受到政府的关爱和支持。

　　（三）政府要在推广使用中善于发现问题，及时总结新鲜的经验

　　对于别人的成功经验采取拿来主义、为我所用，固然省去了许多探索的周折，但也要根据自己的实际灵活化用，做好消化、吸收，使之本土化。可以先行试点，逐步推开，以降低行政成本。同时，还要善于发现推广使用中出现的新问题，及时加以解决，并在此基础上总结出更适于自己的新鲜经验。

　　参考文献

　　[1]郭铁成、郭丽峰.中国应借鉴欧洲“创新券”[N].经济参考报，2012-4-26.

　　[2]郭铁成、郭丽峰.以创新券政策促进中小企业[N].科技日报，2012-4-2.

　　[3]杨文.借鉴创新券促中小企业发展[N].苏州日报，2013-8-12.

　　[4]高道香、孙旖旎.中小企业集群现象的经济学分析[J].企业改革与管理，2012(1).