成义敏

　　何谓恐怖主义，至今尚无普遍接受的概念。然而，没有定义就意味着没有标准，打击恐怖主义也因此无所适从。

　　恐怖活动是一种古老的社会政治现象，《史记》中记载的“荆轲刺秦王”就是一种政治恐怖活动。但是直到18世纪后期，恐怖才成为一种政治手段，才被政治理论家们升华为“恐怖主义”。当代恐怖主义则出现于第二次世界大战之后，到20世纪60年代末才真正形成。在此期间，恐怖主义的活动地点是在殖民地附属国或刚独立的民族国家。这一时期的恐怖主义活动明显增多，手段日趋多样，劫机、爆炸、绑架和劫持人质都时有发生。袭击的目标和活动范围已经超出了国界，越来越具有国际性，逐步形成了国际恐怖主义。20世纪70年代，恐怖主义组织开始转为较为固定的合作关系。20世纪90年代以后，恐怖主义无论其规模还是范围都大大超过了以往，一些恐怖主义组织的人员、经费和训练营地都具有跨国的特点。美国“9·11”事件更是突出体现了恐怖主义国际化、反人类和极其残暴的特征。

　　人们对恐怖主义及其危害有了更加深刻的认识，国际社会对防范、打击恐怖主义也形成了更大的共识。世界各国都在加强对恐怖主义防范和打击的力度。而反恐立法就是其中一项根本性的防范举措，也是开展国际合作共同打击恐怖主义的基础。联合国1999年12月9日通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，并把下列反恐法律文件列入附件2中:1970年12月16日在海牙签署的《关于制止非法劫持航空器的公约》，1971年9月23日在蒙特利尔签署的《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》，1973年12月14日联合国大会通过的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》，1979年12月17日联合国大会通过的《反对劫持人质的国际公约》等八个法律文件。美国在“9·11”事件发生后的一个多月，即在2001年10月26日通过了《反恐怖法》(亦称爱国者法)。此法案长达1016条，全面规范了打击恐怖主义的范围、措施和保障。法国的《反恐怖法》是在1986年9月9日制定的原有法律的基础上作了补充完善。1994年法国的《刑法典》规定恐怖主义行为可被独立判刑并加重处罚，美国“9·11”事件发生后又作了修改补充。法国的《刑事诉讼法典》、《货币金融法典》及其他有关安全的法律对此也作出专门规定。德国于2002年1月9日制定了《反国际恐怖主义法》，该法包含了《联邦宪法保卫法》、《军事反间谍局法》、《联邦情报局法》、《安全审判法》、《避难程序法》、《外国人登记中心法》、《航空交通法》等20部法律。英国于2001年12月19日通过了《英国反恐怖、犯罪及安全法》，俄罗斯于1998年7月9日通过了《俄罗斯反恐怖主义法》。日本也在美国“9·11”事件后通过了《反恐怖对策特别措施法》。南非、印度、意大利、西班牙、阿根廷等国也先后制定了反恐怖法。

　　然而，尽管国际社会对恐怖主义活动给人类造成的危害已经有了充分的认识，但是，直到现在仍没有一个普遍接受的定义。国际联盟在1937年11月16日召开的日内瓦会议上提出了一个关于恐怖主义的定义，可惜最终没有生效。1972年联合国大会根据联合国秘书长的报告通过了第3034号决议，建立了关于恐怖主义的特别委员会。该委员会于1973年和1979年就恐怖主义向联合国大会提交了两个报告。但由于各国分歧太大，最终没有就恐怖主义的定义达成一致。除此之外，联合国大会因恐怖主义流血事件而不断重复地表决几乎相同的决议，如第38届联大通过的第130号决议，第40届联大通过的第85号决议，第42届联大通过的第159号决议，以及安理会于1985年通过的第579号决议，最终都没有定义成功。

　　为了有效地打击恐怖主义，专家、政府、联合国等可谓绞尽脑汁，提出的关于恐怖主义概念的建议已不下一百多种，但至今却仍然无法就何为恐怖主义的问题达成共识。这种状况对研究和打击恐怖主义是不利的。因为没有定义就没有标准，混乱和争议也就在所难免，往往会导致一些国家滥用打击恐怖主义的权利。

　　(作者为中国人民武装警察部队政治学院副教授)