应急指挥是指领导在实现应急决策目标的过程中，按照既定的目标和计划，对下属的工作进行领导和指导的活动。应急指挥既是一门艺术，也是一门科学。中央强调，要科学、有力、有序应对重大灾害。这就要求建立高效的应急指挥体制，推动应急指挥由传统的经验式、粗放式、突击式向科学化、精细化、制度化转变。

　　传统应急指挥模式存在的问题

　　应急指挥是一项准军事行动。我国传统的应急指挥模式，具有经验式、粗放式、突击式的特征，重经验、轻制度，重上层、轻基层，重战术、轻战略。随着时代发展，这种传统的应急指挥模式往往难于驾驭错综复杂的局面，导致决策失误、响应滞后。

　　重经验轻制度。经验行政是我国传统行政管理的一个重要特征。经验行政以经验作为行政管理的基本依据，过分强调管理者个人的作用，不重视科学的管理制度建设和专家参与。经验行政同样反映在我国应急指挥工作中：应急指挥相关制度软化，刚性缺失，指挥过程中过度依靠领导者的个人经验、能力甚至是直觉，各种法律法规、规章制度和应急预案流于形式；突发事件发生后，各级领导不是首先按法律法规和应急预案的规定启动应急响应，而是“跟着感觉走”，自己凭经验和能力进行临时性决策，“即兴发挥”；指挥效果在很大程度上不是取决于应急指挥相关制度规范是否到位、科学，而在于领导个人的经验多少和能力高低。制度在应急指挥中的规范、引导和约束作用得不到充分体现的原因：既在于不少领导的思维方式和工作模式尚停留在传统的经验行政和“人治”思维模式，还比较习惯传统的个人临时决策模式；也在于我国综合性应急管理法律体系和全国应急预案框架体系建设时间较短，针对性、操作性、实用性还不强，对应急指挥的规范和保障作用尚未完全体现。

　　重上层轻基层。随着突发事件事态演变和规模扩大，应急指挥也可能会经历从基层（事发地）、中层到高层等不同层级，这就要求建立属地管理为主、权责对等的分级响应机制。为此，要建立金字塔型的组织结构和应急资源配置架构，充分发挥好基层和一线人员作为突发事件“第一响应者”的作用，减少应急指挥点与突发事件发生点之间的距离，简化决策链，以便基层一线根据实际情况及时、灵活作出科学决策。通常，在分权制国家，由于权力比较分散，大部分的决策行为发生在中下层，少部分超出地方应对能力范围的突发事件由地方向中央寻求支援；而在集权制国家，由于决策权力高度集中于中央，很多决策行为发生在中高层。我国传统的应急决策是一个倒金字塔型的结构，应急指挥权力与责任之间呈倒挂状态：距离事件发生点远、对情况不了解的中高层拥有更大的权力、更多的资源，而距离最近、情况最熟悉的基层一线却只有少量的权力和稀缺的资源。突发事件发生后，按照级级负责、从下至上、对口汇报的原则，一级一级往上请示、汇报。上级决策者远离基层，基层发生的问题经过层层请示汇报后再作决策，不仅影响决策的正确性，而且影响决策的及时性。