今年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。7月2日，最高人民检察院公布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称“《试点方案》”）。检察机关作为“国家力量”登上了公益诉讼的舞台，我国公益诉讼进入了一个新的发展阶段。

　　目前，法院审理民事公益诉讼的依据日趋完善。相形之下，检察机关提起行政公益诉讼的规范体系还须积极建设才能满足试点工作的需要。《试点方案》仅原则性规定了检察机关提起行政公益诉讼的案件范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼、诉讼请求等内容。具体实施办法仍须细化。

　　实施办法的制定需要破解诸多理论和实践的难点。尤其在行政公益诉讼领域，检察机关提起诉讼势必对现有诉讼法理和既有规定形成一定冲击。当前亟须厘清以下几个方面的问题。

　　检察机关提起公益诉讼增强了行政诉讼法保护客观法律秩序的功能。1989年《行政诉讼法》颁布以来，行政诉讼是“民告官”的观念就开始普及。但“民告官”是对行政诉讼原、被告恒定特征的宽泛描述，而非对行政诉讼功能的限定。只有行政机关依法行使职权，客观法律秩序才能顺利实现。新修改的《行政诉讼法》尽管没有直接将维护法律秩序作为立法目的，但其确立的“监督行政机关依法行使职权”这一目的本身就蕴含着通过诉讼维护法律秩序的功能。检察机关基于法律监督职能提起行政公益诉讼，督促行政机关纠正违法行为或者履行法定职责，既是为了保护公共利益，也是一种保护客观法律秩序的活动。在以审判为中心的诉讼结构中，法官掌控诉讼进程，为寻求公正而做出裁判。但在行政诉讼的实践中，法院或法官容易受到行政权的干预和影响。检察机关提起行政公益诉讼一定程度上促进了诉讼提起人、被告、法官之间力量的平衡，缩小了行政诉讼原、被告地位与能力的差异，构建了更均衡的诉讼结构。这种诉讼结构进一步落实了宪法中检察机关是法律监督机关的规定，也能更有效地维护客观法律秩序。

　　检察机关提起公益诉讼改变了行政诉讼法当事人的概念。我国诉讼制度采用日本法模式将诉讼实施权与当事人适格等同。这种做法与德国存在差异。德国的民事诉讼制度严格区分了当事人适格与诉讼实施权。随着我国民事诉讼制度的发展，特别是民事公益诉讼制度的建立，当事人适格理论在管理权或处分权方面进一步延展，增加了诉讼担当理论，这为民事公益诉讼原告适格问题提供了基础。我国《行政诉讼法》脱胎于《民事诉讼法》，经2014年修改后其原告资格仍然恪守利害关系理论。很明显，检察机关不能直接依据行政诉讼法的规定提起诉讼。经全国人大常委会授权后，检察机关在行政公益诉讼中的身份来自于法律认可的诉讼担当，其行使的是诉讼实施权。因此，检察机关提起行政公益诉讼不应适用《行政诉讼法》第25条第1款和3款的规定。此外，根据《行政诉讼法》中利害关系当事人概念，检察机关也不能归入当事人范围。提起公益诉讼的检察机关不是诉讼中普通一方，而是代表国家政权履行相应职责。《试点方案》将检察机关视为公益诉讼人，而非提起诉讼的原告是非常合理的。相应地，行政诉讼的当事人范围也应扩展为原告、公益诉讼人与被告三类。随着公益诉讼的开展以至相关理论研究的深入，行政诉讼的当事人概念将会逐步从利害关系人概念向程序当事人概念转变。