政府更多通过与社会资本合作的PPP模式来提供公共服务是否意味着政府放弃了公共服务的供给责任呢？当然不是，政府与社会资本合作提供公共服务并不是政府公共服务供给责任的卸载，而是政府公共服务供给角色发生了变化，即政府从公共服务的提供者、生产者、监督者三者合一的主体转变为了公共服务的提供者和监督者两位一体。

　　公共服务的提供者

　　坚持以政府为主导的公共服务供给，并不意味着公共服务必须以政府的直接生产为主。其实“公共服务的提供”和“公共服务的生产”本来就是两个完全不同的概念。所谓“公共服务的提供”是指一系列集体选择行为的总称，它包括是否提供某种公共服务、谁来提供、什么时候提供以及怎样提供等的一系列决策。而“公共服务的生产”则是指将各种有形（如资金和设备等）与无形（制度和政策）的资源转化为产品和服务的技术过程。只是由于之前公共服务的提供和生产主要都是由政府这一个主体担当起来的，因此很多人便忽视了这两个概念的区别，有的甚至将其视为同一个意思。同时，由于公共服务的生产过程可以将各种有形和无形的资源转化为具体的产品和服务，这种显现的效果更容易引起人们的关注，因此政府更为重要的提供责任就被忽视了。

　　在这种认知背景下，政府总是大包大揽地担当公共服务的直接生产责任，但实践已经证明这种模式既无可能也无必要，因为政府垄断生产公共服务的效率已广受诟病，其他社会力量在一定的制度安排下，不仅同样可以成为公共服务的生产主体，而且由于存在的竞争，其生产效率还优于政府。正如著名新公共管理专家奥斯本所言：“直接生产服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现。”著名PPP模式专家萨瓦斯也认为：“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接生产服务就是划桨，可政府并不擅长划桨。”而PPP模式恰好可以将公共服务的提供和公共服务的生产这两个完全不同的环节剥离开来，并分别由政府和社会资本这两个不同的主体来承担，因此政府在PPP模式中的主要角色将是公共服务的提供者，而不是直接的生产者。