公共部门和私人部门合作（PPP）项目运作理念，强调既发挥政府的引导带动作用，又广泛动员社会资本积极参与基础设施和社会事业投资建设领域。这种模式既强调发挥市场配置资源的决定性作用，又强调要更好地发挥政府作用，是党的十八届三中全会关于全面深化改革总体战略部署的生动体现。

　　加快推动特许经营立法。特许经营已经被国际公认属于PPP的重要模式。目前，关于特许经营与PPP之争，一种观点认为，特许经营合同属于行政合同。特许经营权的授予，体现了政府部门依靠行政权力对特定项目经营许可的授权，不属于民法意义上的平等主体合作伙伴关系。而PPP强调平等伙伴关系的建立，因此我国应抓紧推动PPP立法，而不是通过特许经营立法来规范PPP的法律关系。同时，也有观点认为，我国的特许经营，是借鉴国际经验，结合中国国情所形成的基础设施和公用事业项目运作模式，可涵盖到PPP的所有领域，特许经营立法就是PPP立法。这些观点均有偏颇。实际上，特许经营属于PPP的范畴，是PPP的主要实现形式，但并不是PPP的全部。对于新建项目，PPP除特许经营之外，还包括政府购买服务和股权合作等方式；对于存量项目，PPP模式除特许经营合同之外，还包括非特许经营的各种政府购买服务合同形式。

　　特许经营类型PPP模式，本质上是使用者付费类PPP模式。判断政府和社会资本签署的合作合同是否属于特许经营合同，主要考虑两个因素：一是社会资本所获得的收入来源必须是经营该设施；二是由社会资本承担该设施的经营风险。如果政府通过保证社会投资获得固定回报，则社会资本不承担该项目的经营风险，该合同不属于特许经营合同。如果服务提供费用实质上由政府承担，社会资本并不从直接使用该设施的用户付费中收取报酬，该合同也不是特许经营合同。政府在赋予社会资本特许经营合同的同时，通过可行性缺口补贴的方式对公共服务及运营成本进行补贴，这种情况不改变合同的特许经营性质。

　　PPP强调合作主体之间建立平等伙伴关系，因此特许经营协议双方建立的是平等合作关系。使用者付费类PPP合同因涉及提供公共产品，需要政府授予特许经营。对于合同的性质，应分两个层次认定：一是行政机构和本地公营机构之间的特许经营协议，属于行政协议范畴；二是公营机构经政府授权，与私人部门（社会资本）之间签署的特许经营协议，属于民事协议范畴，强调平等民事主体之间的合同关系，但受到政府对公共部门行政授权的制约，也可认定为行政合同，但这并不影响其平等协议特征，就如政府采购协议属于政府和服务商达成的协议，但仍属于平等协议的性质同理。