当前地方国资国企改革在推进中面临三大困局：一是很多地方国有企业往往同时开展竞争类、公益类或功能类业务导致国有企业分类改革不彻底；二是地方国有资本管资本的改革往往针对竞争性领域国有资本导致完善国有资本管理体制改革不全面；三是上述两个问题结合在一起导致完善国有企业现代企业制度改革不到位。造成这三大困局的瓶颈性问题在于地方基础设施和公用事业领域的国资国企改革推进滞后。自2014年以来各部委密集出台的促进政府和社会资本合作模式（PPP）发展的文件政策，特别是2015年6月1日开始实施的由国家发改委联合多部委和人民银行共同发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《特许经营管理办法》），为地方落实《中共中央、国务院关于深化国有企业改革指导意见》和完善地方国资国企改革方案提供了新的思路，但这一新思路的内涵和意义在解读这些文件政策时被普遍忽略了。

　　与财政部2014年11月印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》明确将“本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”排除在“社会资本”之外不同，由国务院第89次常务会议审议通过《特许经营管理办法》并未对此作出规定。“政府和社会资本合作”这一概念译自英文PublicPrivate Partnership，简称为PPP，直译为“公私合作”，是近年来欧美市场开放与行政改革的热门概念。但这里可能存在的误解是，在我们的语境中将“Private”或“私”看作是所有制概念，欧盟执委会在2004年发布的《关于公私合作及政府采购与特许欧盟法规绿皮书》关于PPP模式分类中“完全私有化”和“部分私有化”的提法则可能加剧了这种误解。但事实上，在市场经济的语境下，“Private”代表的是市场化部门，是与公共部门或政府相对应的概念。在欧美国家，由于竞争中立政策得到较好的实施，国有企业实际上是与其他所有制企业一样作为平等的市场主体被看待的。因此，“政府和社会资本合作（PPP）”在我国并非简单地以民营资本或外资资本替代国有资本，它主要是重新界定和优化政府和市场的关系，包括政府和国有企业的关系。如果将“社会资本”仅仅理解为非国有企业，那么国有资本和国有企业则成为“公共部门”，成为政府和社会资本合作模式中的“政府”一方，而这与中央关于经济体制改革和国资国企改革的要求是背道而驰的。推进国企分类改革和完善国有资产管理体制、完善现代企业制度改革的主要目的就是使国有企业作为市场力量与政府划清“界线”，将国有企业排除在社会资本之外，以管资本为主的国有资产监管机构职能转变、以管资本为主的国有资本授权体制改革和以管资本为主的国有资本合理流动优化配置改革就不可能得到真正推进。因此，“社会资本”既是推进地方国资国企改革特别是基础设施和公用事业领域的国资国企改革的起点，也是其改革的归属。其含义是说，既要将国资国企看作是社会资本，又要通过改革使其真正成为社会资本，成为真正市场化的力量。