郡县治，天下安。地方治理是国家治理的基础，其治理能力和水平直接关系国家的长治久安。基层治理又是基础中的基础，它是国家与社会之间互动的界面和接触点。一方面国家的法规、政策和计划都需要在基层中落实，所谓“上面千条线，下面一根针”；另一方面民众直接与基层政府打交道来实现自身诉求，所谓国家治理的“前端”。因此，国家政策的落实和民众的获得感，都依赖于基层治理的质量。

　　国家政权末梢的基层政权体系：不平衡及其问题

　　理想的基层治理体系应该是一种平衡的治理体系，它需要各方力量有效平衡以实现其问题解决、民众需求满足和社会良性运行的目标。现实中，由于基层政权处于国家治理体系的末梢，也是民众需求和诉求的前端，这使得不平衡的基层治理体系既可能来自于体制内部，涉及基层政权与体制中条块政府的关系，也可能来自于社会外部，涉及基层政权与民众和社会的互动过程。

　　体制内部的不平衡主要是由自上而下的压力型体制与自下而上的反馈缺失所导致，这意味着基层政权没有进一步释放压力的渠道，在缺乏与上级政府谈判力的情况下，就会使得基层政权处于弱势而导致体制内不平衡。体制外部的不平衡主要是由于基层政权的资源有限性与民众需求的多样性之间差距所导致，这意味着基层政权在面临多样性需求时缺乏与之匹配的能力、资源和专业。基层治理体系的不平衡性可划分为三类，即治理能力与治理任务不匹配、治理专业性与治理技术性不匹配、治理资源与治理需求不匹配。

　　迈向内外平衡的基层治理体系

　　从不平衡走向平衡是基层治理改革的方向，也是理解各个地方开始推行基层治理改革的“钥匙”。针对不平衡的基层治理体系，各个地方都开启了多样化的基层治理改革来应对难题，以提升基层治理水平和能力。在这些不同的基层治理改革路径中，目前比较有影响和有典型意义的改革路径主要有三种模式，即上海改革、浙江改革和首都改革。

　　上海改革可以追溯到2005年的区域化党建，大范围改革始于2009年，而2015年则是改革系统化的分水岭，它代表上海率先探索出了大城市基层治理改革的集成经验。与上海改革在街道改革方面的影响相比，浙江改革更多以社会改革为重点，在促进政府与社会良性互动、鼓励社会自治方面进行了有益探索。

　　首都基层社会治理改革始于党建引领的“街乡吹哨，部门报到”机制创新，随后通过街道改革、权责调整、“接诉即办”、社会共建共治共享改革等一系列变革，逐步发展成为一场系统、全面和深入的基层治理体系变革，它是对上海改革和浙江改革的进一步深化和发展，有可能会为中国社会基层治理体系改革提供重要的样本和经验。

　　在国家与社会关系的框架之下，将平衡的基层治理体系总体上划分为内部平衡和外部平衡两个层面，重构平衡的基层治理体系是内部平衡和外部平衡的再平衡过程。

　　吹哨报到、街道改革与权责调整

　　针对治理能力与治理任务不匹配、治理专业性与治理技术性不匹配等现象，北京以吹哨报到机制改革为先导，通过街道改革、条块关系再调整和整合机制建构等一系列举措，实现治理重心、资源的下移，权责匹配，治理专业性和能力性提升，开启了基层治理体系的内部再平衡。对于科层系统中的权责不平衡、资源配置不平衡和能力不平衡，基层人员用“看得见的管不住，管得着的看不见”、“五指分散不成拳”、“八个大盖帽管不了一个破草帽”等进行了非常形象的概括。

　　北京重构内部平衡的基层治理体系改革划分为四个方面，即机制改革、职责改革、机构改革和制度改革。北京的基层治理改革发源于平谷区在治理金矿盗采时开创的“乡镇吹哨，部门报到”机制，在随后的系统思考中升华为“党建引领，街乡吹哨，部门报到”，并且纳入2018年的1号改革，在全市推广。

　　为了更好地推行“吹哨报到”机制改革，北京抓住街道改革这一重点，开启了全方位的基层治理变革。2018年4月，市编办、市委组织部联合印发《北京市街道党工委和办事处职责清单（试行）》（京编办发〔2018〕12号，以下简称《街道职责清单》），分党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合保障6个职责板块，共111项。在《街道职责清单》中，街道“负责”“承担”的主责主业约占24.1%；“组织”“协调”其他部门共同完成的职责约占34.5%；“参与”“协助”“配合”的职责约占41.4%。

　　职能改革最终需要落实到机构上，这是中国特色的机构、职能与编制三项规定的核心内容。《北京市街道办事处条例》以6个职责板块为基础，分别设立6个内设机构。对于派出机构，《北京市街道办事处条例》提出除公安、消防、市场监管等法律、行政法规和国家有关政策明确实行派驻体制的机构外，其余都实现属地管理，这意味着街道办事处被赋予了对派出机构的管理权。

　　对于街道与条块关系，主要是通过制度变革来实现街道赋权，这些权利为建构内部平衡的基层治理体系奠定了制度基础。《关于加强新时代街道工作的意见》重点下放给街道参与权、建议权、指挥调度权、统筹协调和考核督办权、支配权等“六权”，通过赋权实现了“不平衡权力”的“再平衡”，让街道在承担属地管理职责时，拥有了更多与之相匹配的权力，避免了属地管理成为部门推卸责任的借口。