[摘要]  国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。以国家制度为核心概念，依据制度层次与功能两个维度，可以构建起分析中国国家治理体系和治理能力现代化的一个理论框架。若将国家制度体系区分为根本制度、基本制度、重要制度三个层次，将制度功能区分为制度吸纳力、制度整合力和制度执行力三种类型，国家治理能力则是三者的系统集成。并通过对制度吸纳力、制度整合力和制度执行力的理论渊源与实现方式的分析对该理论框架进行论证。

　　[关键词]  国家制度；国家治理；治理能力

　　[基金项目]  国家社会科学基金重点项目“政府部门职能机制整合与积极稳妥实施大部门制研究”（14AZZ009）。

　　[作者简介]  宋世明（1968-），男，山东青岛人，法学博士，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副主任，教授、博士研究生导师。

　　制度是国家治理体系和治理能力现代化最主要的概念，制度建设是推进国家治理体系和治理能力现代化最基本的路径。习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习时强调，“要加强对中国特色社会主义国家制度和法律制度的理论研究，总结70年来我国制度建设的成功经验，构建中国制度建设理论的学术体系、理论体系、话语体系，为坚定制度自信提供理论支撑。”十九届四中全会决定中使用的“中国特色社会主义制度”，实际上就是习近平总书记在上述引文中的“中国特色社会主义国家制度”概念，即中国国家制度概念。本文试图以国家制度为核心概念搭建一个分析中国国家治理体系和治理能力现代化的理论框架。

　　一、核心概念

　　推进中国国家治理体系和治理能力现代化，其本质在于提高中国共产党领导人民有效治理国家的能力，其要义在于提升国家治理能力。对国家治理能力不同角度的理解决定了我们选择何种核心概念来搭建推进国家治理体系和治理能力现代化的理论框架。学术界从不同角度对国家治理能力给予了界定。

　　第一，从治理主体角度界定。李景鹏认为，国家治理能力是指各个治理主体，特别是政府在治理活动中所显示出的活动质量[1]。李玲、江宇认为，国家治理能力体现在正确处理政府、市场和社会三者之间关系上，从而达到有为的政府、有效的市场和有机的社会的现代化目标[2]。这种角度忽略了国家治理的基本依据。第二，从国家权力角度界定。弗朗西斯·福山认为，国家能力是指政府在特定疆域里垄断暴力的能力。良性国家治理离不开强政府、法治、民主问责制三要素[3]。杨光斌认为，国家治理能力其实是协调国家权力关系的能力，它由“体制吸纳力—制度整合力—政策执行力”构成[4]。这种角度过于强调国家治理现代化中国家权力的作用，疏于关注公民权利。第三，从国家制度角度界定。胡鞍钢认为，国家治理能力就是国家实现国家治理目标的实际能力，是国家制度执行能力的集中体现[5]。

　　20世纪80年代以来，国际学术界关于治理研究的共识是：国家治理能力主要是指国家制度能力。十八届三中全会以来，中国共产党倾向于将国家治理能力界定为，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，国家制度能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力[6]。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。可以说，第三种角度涵盖了前两者关于国家治理能力的界定，且兼顾了国家权力与公民权利之间的平衡。

　　（一）国家制度的内涵

　　本文将国家制度界定为国家权力建构和运行的规则。具体言之，国家制度是在巩固统治阶级利益基础上增进公共利益的规则，是确定国家权力主体之间政治关系的规则，是国家政治秩序、经济秩序、社会秩序建构和运行规则，是确保本国存续以及与他国有效竞争合作的规则。

　　马克思主义认为，国家制度是以宪法和法律规定的国家性质和国家形式的制度总和。“不是国家制度创造了人民，而是人民创造了国家制度。”[7]人民要生存发展就必须创造自己的物质生活以及扩大交往活动，正是基于这种内在需求，人民创造了国家制度。中国共产党把马克思主义基本原理与中国具体实际相结合，在古老的东方大国建立起保证人民当家做主的新型国家制度。

　　历史制度主义认为，“现有制度是历史过程的产物”[8]。“制度的发生、形成和确立都是在时间流逝中完成，在无数人的历史活动中完成。”[9]制度实际发生作用和意义，并不因为起源神圣而增加，也不因起源的卑贱而减少。制度既是先行者创造的，又是后来者持续构建的。中国特色社会主义国家制度植根于中华民族深厚的历史文化传统，吸收了人类制度文明的有益成果，经过新中国70年建设、40多年改革开放实践的淬炼正日趋成熟。

　　社会学制度主义承认制度是人类活动的结果，但否认制度只是统治者人为设计的结果，强调只有那些被治者即社会成员广泛接受的规则和象征才属于制度[10]。在这种意义上，国家制度是“在实现人民民主过程中所涉参与人所认同并共同遵守的行为规则。”[11]没有变成活的行动之“制度”，称不上真正的制度，只是一些静态的规则集合。中国社会主义建设与改革开放实践证明，只有那些有效体现人民意志、保障人民当家做主权利的规则，才能获得人民发自内心的认同，激发人民创造的活力。

　　理性选择制度主义认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[12]。在这种意义上，国家制度是规范人与人利益关系的规则。为降低交易成本，确保经济的可持续增长，国家制度确定所有权结构，清晰界定产权，有效保护产权，避免任何形式的掠夺。中国坚持社会主义基本经济制度，加强各种所有制经济产权保护。

　　（二）何为国家制度体系

　　本文认为国家制度体系是由根本制度、基本制度、重要制度三个层次构成的系统完备体系。

　　根本制度是在国家制度体系中起决定性作用的制度，体现的是国家制度质的规定性，是一种制度体系区别于另外一种制度体系的根本标志。“制度决定一个国家走什么方向。”[13]“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”（《宪法》第一条第二款）我国根本政治制度是人民代表大会制度。

　　基本制度是国家制度体系的基本内容，是根本制度的外在表现，是国家政治秩序、经济秩序的实体规范。我国基本政治制度包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等。“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”（《宪法》第六条第二款）十九届四中全会《决定》又将其拓展为，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度”。

　　重要制度是国家根本制度、基本制度的具体支撑，须具有高度适应性，是通过制度创新推进国家治理体系和治理能力现代化的重点领域。坚持和完善中国特色社会主义制度，就是要巩固已经建立起来并经过实践检验的国家根本制度、基本制度、重要制度，在这一前提下，继续加强制度创新，加快健全国家治理急需的制度、满足人民群众日益增长的美好生活需要所必备的制度。这是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本遵循。

　　（三）何为国家治理能力

　　本文将国家制度功能区分为制度吸纳力、制度整合力、制度执行力三种类型。国家治理能力是这三种能力的系统集成。

　　第一，国家制度吸纳力，即国家政权合法性获得人民认同的能力。国家制度吸纳力具体指保障公民权利、保障人民主体地位的能力，实现社会公共利益、实现社会公平正义程度的能力，是吸纳现代化过程新产生的社会阶层进入现行体制的能力。制度吸纳力的对立面是制度排他、制度索取。制度吸纳力是从国家与公民关系、执政党与人民关系的角度来界定的国家治理能力。公民权利是国家制度吸纳力的基石。社会主义的政治统治属于多数人的统治，国家制度当然要实现绝大多数人的最大利益公约数。国家制度吸纳力事关人民对执政党执政地位与国家政权合法性的认同度，事关人民对国家治理能力的满意度，事关被管理者对管理者心理认同度、行为遵从度。

　　第二，国家制度整合力，即政治共同体形成统一国家意志、巩固统一国家权力的能力。基于多民族与国家关系维度，是指形成多民族统一国家的能力；基于执政党与国家机关关系维度，是指确保执政党集中统一领导的能力；从中央与地方关系维度来说，是指确保国家法治统一、政令统一、市场统一的能力，等等。国家制度整合力可以理解为形成并巩固统一国家的能力、执政党的领导力、中央对地方的统合力、国家排除特殊利益集团干扰并基于国家利益做出决策的能力。国家制度整合力的对立面，是国家制度碎片化，是国家决策被特殊利益集团渗透甚至操纵的被动状态。

　　其中，国家权力是国家制度整合力的基石。整合的对象是关系和利益。整合的范围是在国家政体、国家结构框架内整合，在政治管理主体框架内整合。整合的目的是形成统一的国家意志，这需要依靠执政党的领导制度体系以及合适的政体、国家结构形式与央地财税制度等来实现。

　　国家制度吸纳力与国家制度整合力不是一个概念。如果说，国家制度吸纳力是国家对社会各阶层的吸纳，那么，国家制度整合力则是国家对权势力量的驾驭。“权势人士为了他们自己的利益而不顾更广泛的社会进步，总是处处试图完全控制政府。”[14]任何社会特殊利益集团要影响国家决策、公共政策，最终是通过国家权力系统内部特定政治管理主体来实现的。外因总是通过内因发生作用。因此，特殊利益集团不是国家制度直接整合的对象，而是防范、约束、规制、引导的对象。如果说国家制度吸纳力关注现代国家政权的合法性，那么，国家制度整合力关注执政党对整个国家政权和社会的领导力、关注中央权威。如果说国家制度吸纳力侧重关注国家与公民之间的关系，那么，国家制度整合力更侧重关注国家治理体系内部各治理主体之间关系。有的国家实行全国竞争性选举，一定意义上提高了其国家制度吸纳力，但是长期实现不了对地方势力长期而有效的整合。缅甸、墨西哥即属此例。

　　第三，国家制度执行力，即国家意志的执行能力。制度生命力在于执行。国家制度生命力在于运用制度资源治理国家的实际效能。国家制度执行力，就是确保执行主体运用制度资源实现制度目的和目标的能力。执行速度、执行准确度、执行效能程度是衡量制度执行力的三个基本维度。制度执行力的对立面是，制度自身缺乏执行力、执行主体执行不力、执行效能低下。