20世纪70年代末，随着新公共管理运动在西方国家的兴起，企业管理理念被引入到公共部门，分权式管理对原有的高度集中的等级组织结构形成了冲击，公共行政效率得到了有效提高。新公共管理运动在引入竞争机制的同时，却忽视了部门之间的协作，带来了公共服务碎片化的困境。这种碎片化困境主要体现在以下方面：部门之间缺乏沟通，部门在对公众诉求做出反应时各自为政；公共服务项目之间存在冲突，不同部门的政策目标不相统一，或者是尽管政策目标一致，但是政策执行却相互拆台，公职人员对公共政策的执行更多考虑的是部门利益而非政府的整体利益；公共服务项目之间存在重复，不同部门提供了相似的公共产品致使行政成本上升。碎片化的制度结构和缺乏合作的决策机制使协作性、整体性的公共行政和公共决策举步维艰，对公共服务的质量与效率产生了不利影响。

　　英国也陷入了同样的碎片化管理困境，各个部门共同改善公共服务变得困难重重。1997年，布莱尔出任英国首相。为应对公共服务分裂化、政府机构人员膨胀、经济低迷、信息技术发展等多重挑战，政府正式启动了协同政府改革。

　　公共决策的统一与完善

　　为推动协同政府改革，英国发布了《现代化政府白皮书》，旨在为英国建设以协同政府为主题的现代化政府提供新的战略框架。应当说，英国政府试图要解决的问题是多重的，例如要实现政府跨部门合作、重新定位政府部门的职能、整合公共管理的流程、更加便捷地为公众提供公共服务等等。要实现上述目标，协同政府改革给出了一条清晰的路线图，那就是将公共决策的统一与完善作为改革的首要目标。协同政府理念的基本观点是：碎片化管理的困境无法通过相互分割的政府部门来实现，也不能依靠设立新的“超级部门”，唯一可行的方法就是围绕统一、特定的政策目标，在不打破部门界线的情况下进行部门之间的协作。为了促进公共决策统一，布莱尔政府采取了以下措施。

　　重组组织机构，界定政府各部门的职能和权限。随着协同政府改革的深入，英国政府将一些功能相同或相似的部门进行重组。同时，政府加大与第三部门的合作，建立了一些以社区为基础的机构。英国政府认为，要提供高质量的公共服务、使公共决策具有统一性和战略性，前提就是要对各部门的职能有明确的定位。为达到这一目标，英国对各部门的战略管理提出建议，强调各部门都需要围绕协作的项目进行重组，将公共决策和政策执行统一起来，提供整合的公共服务。