第十三届全国人大常委会第三次会议对《中华人民共和国人民检察院组织法(修订草案)》第二次审议稿(以下简称“《草案》二审稿”)进行了审议。《草案》二审稿在维持初审稿框架、结构的前提下,从内容到文字都作了许多修改,从而使《草案》趋于完善。但是,有的规定还需进一步斟酌;有的规定未能充分体现司法体制改革的精神和检察规律,有的内容还付之阙如,需要进一步修改完善。

　　一、建议统一“法律监督”概念的范围,规范检察监督的方式

　　《草案》二审稿第十六条规定了检察机关的职权,其中第(四)、(五)、(六)项分别规定:“对刑事、民事、行政诉讼实行法律监督”“对刑事、民事、行政判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督”“对监狱、看守所的执法活动实行法律监督”。第十七条规定,人民检察院行使法律监督职权,可以采取提出抗诉、纠正意见、检察建议等方式。对此,有两个问题需要加以研究:

　　1.“法律监督”概念的范围问题。根据《草案》二审稿的上述规定,容易对检察机关的职权作出只有第十六条第(四)、(五)、(六)项职权才是“法律监督”,其他职权包括侦查、审查逮捕、审查起诉和支持公诉、提起公益诉讼等就不是“法律监督”的理解,从而对检察权的性质作了二元划分。在法学界,对检察权的性质确有“一元论”和“二元论”的不同认识,但多数专家、学者包括著名诉讼法学教授陈光中坚持的是“一元论”,认为根据我国宪法关于“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的规定,法律赋予检察机关的所有职权都“统称为法律监督”,或者说,都属于“广义上的法律监督”,其中侦查、公诉侧重于追诉,批准或决定逮捕、诉讼监督等职能属于“狭义上的法律监督”。虽然,“一元论”和“二元论”的持论者都有各自的理由,理论研究也完全允许不同观点的存在,但在法律上,“法律监督”概念的内涵和范围应当与宪法的规定相一致。因此,为了防止歧见,建议将第十六条第(四)、(五)、(六)项职权中的“法律监督”修改为“监督”(现行的人民检察院组织法用的也是“监督”,《草案》二审稿有几处用的也是“监督”);将第十七条的“人民检察院行使法律监督职权,可以采取提出抗诉、纠正意见、检察建议等方式”,修改为“人民检察院行使本法第十六条第(四)、(五)、(六)项职权,可以采取提出抗诉……等方式”。

　　2.检察监督的方式问题。长期以来,检察监督缺乏刚性,是制约检察监督职能充分有效发挥的重要原因。要增强检察监督刚性,包括两个层面的内容:一是检察监督方式要有刚性;二是检察监督的效果要有刚性,即法律应当规定监督对象对检察监督意见以落实的义务。因为检察机关作为宪法和法律规定的专司法律监督的机关,其依据法律、代表国家作出的监督决定应当具有法律效力;同时,监督必须有“牙齿”,没有“牙齿”不成其为监督。因此,法律规定的检察监督方式的用词就应该体现其约束力,如抗诉、纠正意见、纠正通知等,而不宜用“建议”,因为“建议”与检察监督应当具有法律效力的特征不符。在二十世纪我国的法律中,检察监督是不用“建议”这种方式的,“建议”仅用于检察机关结合办案所开展的社会综合治理和预防腐败工作,即通过办案发现有关单位在管理、制度等方面存在的漏洞,提出整改堵漏、完善制度、加强管理、预防犯罪的建议,它属于“办案的后半篇文章”,而不是办案本身。在后来的立法中,混淆了“建议”与“意见”“通知”的界限,将“建议”用之于检察监督。人民检察院组织法修正时应当予以正本清源。为此,建议将第十七条修改为:“人民检察院行使本法第十六条第(四)、(五)、(六)项职权,可以采取提出抗诉、纠正意见、纠正违法通知等方式。”

　　二、建议规定调查核实权及其措施

　　赋予检察机关以调查核实权及其措施,这是法律监督的题中应有之义。因为检察机关在履行法律监督职责特别是诉讼监督等职能时,往往需要先对发现的违法错误线索、民事行政公益诉讼线索等进行调查核实,发现确有违法错误或确应提起公益诉讼的,才能对有关机关提出“纠正意见(通知)”或提起公益诉讼,而不能仅凭线索就乱下结论。同时,调查如遇调查对象拒不配合的情况,也需要采取必要的措施,而不能任其拒不配合甚至对抗。否则,就与“监督必须有牙齿”的原理相悖。因此,为了保证法律监督的顺利进行和精准,法律应当赋予检察机关在履行职责中的调查核实权及其必要的措施。

　　但是,现行的人民检察院组织法和《草案》二审稿对此都未作规定;刑事诉讼法和刑事诉讼法(修正草案)也都付之阙如,民事诉讼法和行政诉讼法只规定了调查权而未规定措施。法律对法律监督中的调查核实权及其措施没有赋予或赋予不全,这在职务犯罪侦查职能归属于检察机关时还问题不大,但在该职能划转后,问题马上就凸显起来:因为监督对象对检察机关的调查往往心存抵触,不配合调查包括躲避调查、对抗调查的情况屡有发生,如推三阻四、一问三不知、躲避调查、玩弄拖延战术、拒不提供有关材料及证据等等。对此,检察机关往往无可奈何。因此,应当赋予检察机关调查核实权及其措施。借鉴有关行政执法的立法,调查措施主要包括:要求说明情况、通知谈话、传唤、调取证据、查阅有关会议记录、文件、案卷材料,责令提供相关证据、材料,检查、鉴定等;必要时,还应当有权直接采取强制性措施,如强制传唤、查封、扣押、冻结、发出禁止令、责令立即停止侵害公益行为等。从而为检察机关的调查核实活动提供必要的法律依据,进而夯实法律监督的事实基础。

　　为此,建议在第十六条中增加一款,作为第三款:“人民检察院在行使上述职权时,可以进行调查核实,采取要求说明情况、通知谈话、传唤、调取证据、查阅有关会议记录、文件、案卷材料,责令提供相关证据、材料,检查、鉴定等措施;必要时,还可以采取强制传唤、查封、扣押、冻结、发出禁止令、责令立即停止侵害公益行为等措施。”

　　(节选自2018年《人民检察》第13期。)