【摘要】“三权分置”的模式值得肯定和推广。但是,在推广这一模式时必须考虑到农民集体土地所有权和农民家庭土地承包经营权的存在,新设置的土地经营权必须建立在这两种权利之下。所以,不论是在立法上还是在实践操作上,都有必要清晰认识这三种法律权利的法律属性和功能。

　　【关键字】“三权分置”;土地经营权;法律认识

　　一、问题的提出

　　中国共产党十八届三中、四中全会都提出要在我国农业经营体制中建立“三权分置”的模式。所谓“三权分置”,就是指在农村现有法律体制已经承认的农民集体土地所有权、农民家庭土地承包经营权的基础上,新设“土地经营权”。建立这种模式的目的,是利用新设“土地经营权”引入第三人建立农场来经营农业,以规模化农业解决“二轮承包”以来农村耕地分布条块小型化造成农业低效,也不能引入科学种田等方面的现实问题。农业土地条块小型化的家庭耕作确实是没有发展前途的,试验区的经验证明“三权分置”确实很好地解决了这一问题,确实取得了很好的经济效益和社会效益。

　　“三权分置”的模式值得肯定和推广。但是,在推广这一模式时必须考虑到农民集体的土地所有权和农民家庭的土地承包经营权的存在,新设置的土地经营权必须建立在这两种权利之下。所以,不论是在立法上还是在实践操作上,都有必要清晰认识这三种法律权利的法律属性和功能。我们还要看到,中央对于“三权分置”的提法是“坚持集体所有权、稳定农民家庭承包权、搞活经营权”,这说明中央对于三种权利的要求是不一致的。因此准确认识这三种权利的内涵对于贯彻中央的要求也是至关重要的。

　　笔者近年来就这一方面的问题曾经在十余个省份进行调研,后来又作为全国人大常委会农业和农村委员会邀请的立法专家参与“农村土地承包法”的修改工作,因工作关系也接触到很多涉及农业与农村法律与政策的制定者和实施者,发现我国社会对于“三权分置”中的法理认识并不完全准确,而这一点妨碍了“三权分置”的推行。因此本文针对前述所说的三种权利谈谈自己的看法。

　　二、如何认识农民土地集体所有权的现实

　　在“三权分置”体制中,农民集体土地所有权具有核心地位,中央的要求是“坚持”这一权利的基础地位,因此我们必须对支持这一权利的法律制度和指导思想有清晰的了解。

　　新中国建立农民集体所有权,是为了其所有成员的生存和发展既能够得到保障也能够比较平等地获得保障,而这一保障的来源是农业和集体这两个因素的结合。这一指导思想是理解这种权利的核心。我国《宪法》、《物权法》都规定了集体所有权,并将其规定为社会主义的基本权利制度之一。数十年过去,我们应该看到当时的指导思想和现实经济体制之间、法律规定的“农民集体”和现实之间已经产生了很大的差距。在这一点上,如何认识“农民集体”已经成为关键。

　　上述法律条文所说的集体,还是立法者限于上个世纪六十年代到八十年代之间的“农民集体”。那时的土地所有权最显著的特点是,集体中的成员所享有的地权,没有在法律上明确下来。之所以这样,是因为那个时候农民集体是经济实体,是独立核算的经济组织,农民在其中共同劳动共同分配,集体作为所有权人,对于土地的经营负担全部的责任;因为城乡二元化体制的限制,农民家庭或者个人也只能参加集体的生产劳动才能够获得分配,因此他们作为集体的成员以及他们对于土地的权利都不会引发争议。这也就是说,那时集体与成员之间就地权而生的法律关系,虽然不是由法律确切规定的,但是也是明确肯定的。

　　但是今天,除少部分农村还保留集体经营的地区之外,多数地区的农村作为独立核算单位的“农民集体”普遍不存在了,农民家庭和个人的劳动与分配不必要通过集体,他们之间唯一的重要联系就是对于土地的权利。因为对于土地权利的联系,原来集体中的成员的身份要不要确定、如何确定、确定多少的问题逐渐发生争议。比如,现在很多法律户籍意义的农民离开土地在城市就业多年,还保留着他们的地权。未来城市化背景下,越来越多的农民进城,尤其是他们在城市长大、工作的子女,在保留其农民的身份,并进而保留其对于集体土地的权利的情况下,我们就不得不重新思考法律规定的农民集体的法律形态问题。即使是没有进城、仍然生活在农村的农民,他们对于集体以及地权的认识也与法律的规定不符。此中一个最明显的例子是,各个城市郊区的农民集体都会遇到出嫁女儿不愿意离开本集体,甚至要把自己的丈夫落户在本集体的问题。另外还有很多农民集体中成员权的法律问题,主要是成员身份如何确定带来的法律问题。

　　是否需要在法律上确认农民家庭和个人的集体成员资格,如何在法律上确认?这个问题目前我国立法并无明确规定。上个世纪五十年代农民以土地加入合作社的初期,虽然形成了“农民集体”,但是那个时候的“农民集体”包含了农户的土地所有权或者土地股权,农民的成员资格是有财产权利保障的。而1982年《宪法》以及现在我国法律中的“农民集体”,却来源于1962年的“人民公社六十条”,它是以自然村落组建为基础、以村落自然居民为“社员”自然构成的组织体,其中的农户家庭或者个人并不享有类似于土地股权这样的财产权利,所以农民在集体中的成员资格也是虚的,截至目前我国也没有任何法律建立一套如何确定集体的成员、如何保障成员行使权利的制度。所以成员权到目前为止还是没有法律确认的。所以立法和现实情形不符合的现象是严重的。