摘要:  现代以降，传统意义上的财产权保护法律体系面临诸多问题，在此背景下，有必要确立公共财产权的概念。公共财产权是政府基于其公共性特质取得、用益和处分私人财产的权力，包括对私人财产征税、处罚、国有化等非对价性给付，征收土地房屋、收费、发行公债等对价性给付，以及支配这些财产的权力。公共财产权是一种应受控制的公权力，其在脱胎于行政权的财政权的基础上形成，但更注重公共财产取得的正当性及分配的正义性；从调整原则上讲，公共财产权的控制体现为公共财产的取得、用益和处分应严格遵循法定主义，以最大限度地保护纳税人的整体利益；从制度措施上讲，需要按照法源明确、程序正当和争讼便利的原则推动公共财产权规则体系建构，并注重面向民生的公共性立场。建构于公共财产权概念之上的公共财产法，是经由私人财产转化而成的公共财产的正当化及其运行规则，是现代财税法的核心范畴，是国家财政治理的基础性法治规范。

　　关键词:  财产权 公共财产权 公共财政 财税法 财税体制改革

　　一、财产权保护的传统观点及其逻辑局限

　　在法学研究中，财产权可以从不同角度进行定义和解读。 [1] 目前学界的分析多集中于私人财产权的概念和范畴本身，对财产权理论进行现代视野下的解构或重构， [2]或者对私人财产权的保护或适当限制的正当性进行分析。 [3]在传统意义上，财产权是一种防御权，属于消极性的权利，其主要目的在于防范来自他人或政府的侵犯。但是，随着社会经济发展和人权范围拓展，财产权从古典意义上保持消极性权利向现代的积极性权利扩展，并完成从公民政治权利到经济社会权利的转化。 [4]就消极性的宪法财产权而言，各国宪法规定一般蕴含三层结构：不可侵犯条款、制约条款和征收补偿条款。其中，不可侵犯条款确定了私有财产保障制度的前提，制约条款是对私有财产权的适当限制，征收补偿条款则是对这种限制的制衡。 [5]就积极性的宪法财产权而言，各国家通常都规定公民在年老、疾病或者丧失劳动能力时从国家和社会获得物质帮助的权利。 [6]

　　无论是民法上的财产权保护，还是宪法上的财产权保护，多为一种面向结果的状态，即财产权如何排他支配或者应享有何种财产性权利的保护。申言之，民法上的财产权是私法秩序下对面向财产的应有权利和现实权利的确认，其适用语境在于厘定与其他私主体的权利界限；宪法上的财产权则从人权的高度，将财产权理解为公民依照宪法本身享有的财产安定和受益给付的基本权利，其适用语境体现在对公权力的防御和限制层面。但即便是宪法和行政法上的财产权模型，仍只能涉及财产权的静态归属及其限制本身层面， [7]在对私人财产通过征收、征税等形式转化为公共财产的正当性进行法理分析和论证后，并未进一步涉及私人财产转化为国有土地房屋、政府税收等公权力所持有的财产后的控制及其法理。此处试举两例：

　　就政府税收而言，国家向公民课以赋税，在宪法意义上需要研判与释明公权力获取私人财产的正当性，在行政法上需要辨识和考察私人财产权属转化为公权力持有过程中的量能原则，在民法意义上需要衡量履行公法之债的妥适性。 [8]此外，须进一步解决的法理问题至少包括两个方面：其一，如果国家征税权是对私人财产权的适当限制并进而具有正当性，那么其公权力通过征税而获得的财政收入的支配也应纳入正当性评估的范围。这种以税收形式获得的财政收入，其法律性质如何，能否在此基础上提炼具有共性的财产概念要素？其二，政府通过税收将私人财产转化为公权力所持有的财产后，仍有必要进一步对这些财产的支配进行约束和规范，此种基于预算的财产支配的权源基础何在？又如何体现分配正义？

　　就土地房屋征收而言，目前行政法学研究重点在于政府在征收公民私人财产时应给予公平公正的补偿，但对此等私人财产经由征收成为公权力持有的财产后的使用及其过程缺乏关注。 [9]这种理论准备的不足以及征收后政府行为的控制缺失，导致在实践中出现房屋土地被征收后便脱离监督或难以监督的现象，此种状态中的法律漏洞应予填补。相应产生的问题还包括：如何在学理上概括和提炼使用征收财产的行政权力？征收与征税均为私人财产权移转给政府持有，两者具有何种同质性？在法律适用上是否有共通的规则？

　　当前，保护私人权利和控制政府公权力的观点不仅是理论界的共识，也是公众权利意识经由启蒙后的自发觉醒。在此背景下，对私人财产权及政府经由公权力取得的财产在流转过程的全程、纵向和全面的法律保护具有必要性和紧迫性。对已经通过征收、征税等有对价和无对价的方式转化为公权力持有的财产而言，也应纳入正当性考察和法律控制的范畴。财产权传统观点的逻辑局限在于：一是仅关注权属问题而忽略分配事项，即只关注财产权的初始确认，而忽略财产经转化而归于政府后政府对其的正当行使；二是未重视私主体在财产领域对政府的有效监督，即私主体只能知晓和评估政府取得自身财产的正当性边界，未能进一步追踪和监督政府使用这些取之于私主体的财产的过程。因此，需要从制度设计的角度，建构一种更具有包容性的财产规则安排或理论模型，使得财产权保护既面向初始状态，又面向转化过程，还能面向私人财产已经转化成政府持有财产的结果状态，从而在确认私人财产权与政府公权力边界的基础上，进一步调整和规范私人财产转化为公共财产及其使用的动态过程和最终结果。