涉诉信访是因诉讼活动而引起的信访，是信访人对人民法院的审判、执行等程序和实体不满，在法律程序以外通过信访向有关单位反映并提出诉求的行为。涉诉信访治理已逐渐成为关系司法公信力、社会和谐稳定和法治建设全局的问题。党的十八届三中、四中全会明确将涉诉信访纳入法治化轨道，以确保涉诉信访能够沿着推进国家治理体系和治理能力现代化的方向发展。决策者针对权利救济实践中诉访合一造成司法和信访体系相互渗透以及缠访、闹访、无理访等困境，提出了诉访分离和建立涉诉信访终结机制等改革方案。本版系西北师范大学法学院几位学者对涉诉信访问题的相关研究成果。

　　检访衔接是涉诉信访法治化的关键

　　杜睿哲 苏阳

　　在我国法治建设过程中，始终伴随着复杂、艰难的涉诉信访治理难题，特别是“以访压法”“信访不信法”“弃法转访”“缠访闹访”等现象严重冲击着司法的最后防线，给社会治理带来了诸多困境和负面影响。实践中，诉访分离无论是事项分离，还是程序分开设置，二者仍归属于法院系统进行处理，也由法院最终对涉诉信访进行终结，这一做法缺乏法理依据，有违司法规律，背离程序正义的基本要求，未能很好地将基于公民的监督权而提出的涉诉信访诉求与我国独特的实施具体法律监督职能的检察监督有效衔接，从而使法院承受了来自多方的本不该承受的压力，造成扭曲司法规律的严重后果。

　　第一，法院作为裁判机关作出的生效裁判具有终局效力，不仅对当事人有约束力，对全体社会成员包括国家机关及其工作人员也具有约束力，对作出生效裁判的法院更具有约束力。诉讼法为当事人权利救济规定了审级制度和审级外纠错具有补充性权利救济功能的再审程序，这是符合司法规律的程序设置，按照此程序设计法院作出的终局判决，不应该再要求法院启动程序进行裁判，否则诉讼法就失去了意义，司法权威也荡然无存。

　　第二，受长期以来信访给社会稳定带来巨大压力的影响，各单位普遍设置信访机构专门受理信访案件，于是法院也相应成立了专门信访机构，承担处理涉诉信访案件的职责，成为独立于各业务审判团队（庭室）之外的业务机构。这种将司法与信访两种不同的权利救济机制设置在同一法院的做法，导致诉访难以分离，诉访相互影响、相互渗透。在稳定压倒一切的背景下，信访往往会受到权高位重者的高度重视，任何一级法院院长都是涉诉信访的直接责任主体，在高度重视下，甚至大多数法院在司法救助基金之外单设信访化解经费，按照摆平矛盾、不再上访的目标，要求非程序化使用该笔经费。这在很大程度上会加剧司法的行政化色彩，破坏司法救济的法律标准，严重扭曲司法规律，也不符合诉讼法的规定。

　　第三，涉诉信访是基于公民的民主参与、权力监督而享有的权利救济机会，是对司法救济的有限补充，不能替代司法救济，更不能超越司法救济。涉诉信访由法院进行终结，一方面违反了“一事不再理”和司法的终局性原则，另一方面法院的终结审查会受到来自内外各方面干扰因素的影响，难以保持中立，甚至可能成为权高位重的领导干预司法的合法借口。

　　第四，检察机关的诉讼监督，没能与涉诉信访有效衔接，增加了人民法院的工作负担和司法压力。以民事诉讼为例，一般情况下，各国立法在当事人权利救济的正常审级制度外，非常谨慎地考虑可以突破生效裁判既判力的要求，设置了纠正确有错误裁判的再审程序，并严格控制再审事由，不能让败诉的当事人轻易地使用再审这一特殊的救济手段。我国民事诉讼法在当事人申请再审之后又配置了检察监督这一更特殊的救济手段，形成当事人申请再审在先，检察院抗诉断后的权利救济高配模式。司法实践中这一模式往往与涉诉信访脱节，造成经过检察院抗诉再审后的案件，当事人又提出上访，或经过接访机构批转回到法院，或直接上访到人民法院，在目前程序机制下，法院只能无奈地再进行审理或评查，不仅违背诉讼规律，也浪费司法资源。

　　涉诉信访法治化命题的提出，首先是肯定了公民基于民主参与、权力监督而在诉讼程序之外享有了特殊的权利救济手段，也只有依据公民对司法权力监督的制度基础，才能解决诉访分离、信访终结的合法性问题。诉访分离不仅是事项分离，更重要的是程序分设，机构分立，才能由中立的机构在正当程序的保障下依法公正地对涉诉信访案件进行终结。为此，法院内部不应当设立涉诉信访机构，也不应承担对涉诉信访案件进行终结的职能。在我国目前司法体制和诉讼法规定的审判监督程序框架下，应将涉诉信访处理程序和检察监督程序有效衔接，构建诉访真正分离的涉诉信访处理机制。具体内容包括：首先，为避免公民的民主监督权与诉权在诉讼程序中陷入悖论，立足于人民检察院对人民法院的审判活动进行监督职能与公民的民主监督权而提出的涉诉信访相契合的法理基础，将涉诉信访案件的评查与终结职能从人民法院分离出来，统一交由人民检察院承担，这也与监委会职能转隶后，检察院的实有职能和实际工作负担相适应。其次，将涉诉信访纳入诉讼法程序体系，结束诉讼与信访双轨制的局面。鉴于涉诉信访游离于诉讼程序之外带来的弊端，不应将信访与诉讼对立起来，涉诉信访的定位应是当事人依据诉讼法申请再审后的特殊补充救济手段，完全纳入诉讼法程序体系，以解决程序合法性问题。再次，在立法技术上，将诉讼法规定的审判监督程序中当事人申请再审与检察机关抗诉程序一分为二，成为两个相对独立的部分，并将检察机关的抗诉程序改造成检察监督涉诉信访评查、处理和终结程序。最后，废除人民法院基于审判监督权而享有的启动再审程序的权力，不应该受理当事人向法院提起的涉诉信访案件，其他机关接受的涉诉信访案件也不能批转给人民法院，以保障人民法院依据诉讼程序独立行使审判权。此外，在诉讼法中独立设一章，规定涉诉信访检察监督程序，具体包括涉诉信访立案程序、听证程序、案件评查程序、案件终结程序、信息公开程序等内容。

　　（本文系国家社科基金一般项目“甘青宁民族地区涉诉信访问题实证研究”（14BMZ007）阶段性成果）