论MIGA在一带一路BOT投资模式中的作用及其局限性

　　同济大学法学院教授 师华

　　多边投资担保机构（Multilateral Investment Guarantee Agency，MIGA）作为世界银行集团的成员之一，于1988年《多边投资担保机构公约》生效时建立，至今，该公约的成员国已达181个，其中发达国家25个，发展中国家156个。根据公约的规定，MIGA的目标是鼓励在会员国之间，特别是向发展中国家会员国进行生产性投资，以补充国际复兴开发银行、国际金融公司和其他国际开发金融机构的活动。MIGA的业务包括投资担保和投资促进业务，其主要职能是对流向发展中国家的投资提供担保，向投资者和贷款方提供多种非商业风险，主要是政治风险的担保。MIGA担保地区多、范围广，也帮助投资者和东道国政府解决可能对其担保项目造成不利影响的争端，防止潜在索赔要求升级，使项目得以继续。

　　BOT是英文Build-Operate-Transfer（建设—运营—转让）的缩写，是指私营企业承揽一国基础设施建设，向社会提供公共服务。即政府授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，该基础设施无偿转让给政府。

　　由于“一带一路”BOT项目投资额大、建设周期长且项目各方之间的合同关系复杂，而政府一般又不提供任何直接的项目融资担保，使得BOT项目从其开始到结束，建设和经营的每个阶段都充满着各种各样的风险。风险大，是“一带一路”BOT项目的一个显著而重要的特点，这些风险既有商业性风险，也有政治性风险。

　　MIGA为没有国内投资担保机构的资本输出国提供了一个投资担保机构。它强调担保的投资对东道国发展的贡献，该投资在东道国受非商业风险影响的可能性就小。对MIGA的违约将直接影响该国与世行集团其他机构的合作，所以一般东道国不会对由MIGA担保的项目违约。MIGA具有评级高、财务稳健、风险承受能力强等国内投资担保机构不可比拟的优势。MIGA机制下承保的货币汇兑险、征收和类似措施险、违约险、不履行金融支付义务险以及战争与内乱险的险别为BOT项目中政治风险“量身定做”，贴合度很高。

　　MIGA近年增加了政策咨询方面的业务，并成立了许多合资企业，例如其与国际金融公司（IFC）联合建立了外国投资咨询服务公司（FIAS）。其关于投资的情报和资料，可为各会员国改善国内投资环境提供依据。MIGA是一个政府间的国际组织，相比作为实现一国对外经济政策工具的国内投资担保机构，它更加有利于消除外国投资者与东道国之间的猜疑，促进两者的合作。MIGA关于东道国投资环境和投资机会的意见与建议，能对BOT项目投资者的决策起到举足轻重的影响。

　　MIGE存在如下问题：1.MIGA担保容量有限。其虽有181个成员国，包含了世界上大多数发展中国家，但有些 “一带一路”沿线国家并非其成员国。保险在时间和最高保险总额上有限制。2。MIGA门槛高、费用高。它对担保项目制定了符合世行政策的评价标准，其审查程序等业务准入要求较高，对合格投资的内容和质量方面的要求严格，审批时间较长。3.MIGA担保的BOT项目“政府行为”的边界模糊。BOT项目中的当事人之一是东道国政府，但MIGA担保的某一政治风险是否产生于东道国的“政府行为”，在实践中有时难以界定。

　　中国作为MIGA的创始会员国之一，在其法定资本10亿特别提款权中名列第二类会员国的第一位，可见，作为最大的发展中国家以及“一带一路”倡议国，中国对MIGA 是认可与支持的。尽管MIGA具有一定的局限性，但是通过MIGA这一世界银行下的机构来减少与非商业性风险特别是政治风险有关的忧虑，促进并进一步鼓励发展中国家吸引私人投资，为实现“一带一路”倡议的目标保驾护航，MIGA仍是一种可选的制度。MIGA与 BOT投资方式，其核心价值以及对于发展中国家的贡献，在某种程度上是一致的，它与“一带一路”这一开放、包容的国家级顶层合作倡议的框架思路与国际意义不谋而合。