完善人道主义援助 助力责任共同体构建

　　刘红春

　　“共商”“共建”“共享”“共赢”“共责”是支撑“一带一路”倡议发挥人类命运共同体构建平台性作用的五个结构性要素。责任共同体构建是“兜底”性保障，人道主义援助则是其保障作用发挥的生力军。借助国家国际发展合作署“继承援外工作优良传统，吸收国际社会有益经验的基础上，加强援外工作的战略谋划和统筹协调，不断增强援外工作服务国家对外战略的能力和水平”的契机，以“建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”，“平等相待、相互尊重、注重实效、互利共赢”等新理念为指导，从顶层设计、能力建设、政策法律保障、国际合作、协同合力等方面开展工作，充分发挥非政府组织参与人道主义援助的相对优势，以更加积极的姿态参与国际事务、承担国际义务，提升对外人道主义援助效度，推进国际社会的战略互信与务实合作，促进责任共同体构建的有序落实，展现新时期中国大国责任和担当。

　　一、科学制定人道主义援助助力责任共同体构建的规划。

　　新型国际关系与人类命运共同体的构建，让援助形式呈现出多元化、差异化发展态势。诸多冲突所导致的人道主义危机背后是受援国家长期贫困、欠发展、宗教冲突等因素造成的尖锐矛盾。面对新发展要充分考虑受援国家的政治、外交、经济、文化、法律等方面的现实状况，以及与社会公益、非政府组织发展相关的实际需要，并结合我国与周边国家的外交、海外公共外交重点地区、国家的总体布局，把握好援助发展的时机、方式、规模、范围与重点，统筹利用各类人道主义援助资金和手段，科学制定清晰精准的人道主义援助方案，解决人道主义危机的根源性问题；确定目标国家时，要把与我国接壤的“一带一路”沿线国家作为重点，如缅甸、老挝、越南、尼泊尔、印度、巴基斯坦等东南亚、南亚国家，以及哈萨克斯坦、塔吉克斯坦等中亚国家。同时，还要全面深入调研目标国家的安全局势、法律及监管、政府效能、政治稳定、信贷风险、政治转型、民族问题、宗教问题、公共外交、恐怖主义、文化传统、风俗礼仪、大国博弈和基础设施等关键领域，以及当地社会组织发展的现状和真实需求，在健康与防艾、老人与儿童、法律援助、性别与跨性别、残障、医疗、公共卫生、教育、环境与动物保护、扶贫、救灾、农村社区发展、民族传统、文化艺术等领域，坚持不干涉别国内政原则、不敏感原则以及国际人道主义法基本准则，从中选择成本小、收益大的领域，以单独、合作或提供资助等模式，开展网络搭建、专业培训、资金支撑、组织孵化、项目管理等工作，加强风险管理、能力建设与全方位复原力建设，将对外援助提升至更高层级的外交布局。

　　二、全面加强人道主义援助主体构建责任共同体的能力建设。

　　各类实施人道主义援助的主体，宜从非敏感地域与领域入手，按照循序渐进与择机突破的方式，积极发现并利用所在国发生的局部战争、武装冲突、自然灾害等因素导致的人之基本权利受到侵害的传统人道威胁，以及气候变化、环境恶化、粮食短缺、水资源匮乏、能源安全、公共卫生、恐怖主义、核威胁、人口迁移等非传统人道挑战，特别是相关的政策法律制定等机遇，逐步扩大项目领域、组织影响力、创建参政议政的功能与渠道，在平等、互相尊重的基础上开展人道主义援助。充分利用现有国际机制，保护海外华人生命财产安全、企业财产安全和我国其他海外利益。同时，积极参与国际性和地区性多边或双边安全合作机制的建立与完善，如RCEP、TPP、TIPP、APEC、IMF、上海合作组织、中国与东盟（10+1）对话会等，充分利用参与各种首脑峰会、高层论坛等时机，向国际社会表明我国所享有的国际权利与所肩负的国际责任，并通过更加密切的合作以及不断评估合作的进展，逐步实现合作机制的升级。有效运用国际规则制定、议程设置和程序安排等来保障我国权益，广泛建立盟友网络与行动支持系统，逐步提升我国在国际事务中的话语权与影响力，为国家发展和安全创造良好的国际政治环境。还可以通过参与联合国、世贸组织、世界银行、“七十七国集团”、绿色和平、保护国际基金会等一些全球性多边国际组织，保护自身及我国海外利益。

　　三、充分发挥非政府组织参与的作用，建立健全法律政策。

　　非政府组织作为利害相关方参与社会治理，有利于推动和促进人的发展，促进社会和谐，激发社会内在潜能和动力，从而实现人的发展与安全“双轮并进”，同时也为建立一个真正包容和与时俱进的全球治理体系打下坚实基础。非政府组织在扶贫、救灾、公共卫生（如艾滋病和其他传染性疾病防治）、环保、支教、社区发展等方面对弱势群体提供帮助，进行政策倡导，有助于强化社会构建“兜底”的安全底线，增加社会公共福祉，加强社会防范与应对各类风险的能力，保障和促进人的发展，提升社会创新动力。如扶贫基金会、青少年发展基金会、壹基金、爱德基金会等非政府组织，都已通过“以我为主”的自适应模式、“借船出海”的战略伙伴依托模式、“有机互融”的国际网络嵌入模式、“经验输出”的向外延伸模式进行海外发展。部分非政府组织还秉承了双向互动、平等互利等基本原则，采取搭建合作网络和能力培训、资源介绍等方式，成功开拓海外发展新模式，有效避免了传统、单一的一对一输血模式给当地组织所带来的摩擦与隔阂，初步积累了我国非政府组织参与国际人道主义援助的先进经验。借鉴美国、英国、日本、德国等国在海外人道主义援助立法经验，完善相关法律规范，将海外人道主义援助的相关内容纳入国家对外援助法律体系，并研究制定对外援助的法律或行政法规。要在外汇管理、税务、海关、基金会等方面，加强对资金、物资通关、税收减免等方面的支持。同时，还应建立健全动态式、类型化、针对性、及时性、前瞻性的风险监测、分析、评估、报告与发布机制，为社会组织海外人道主义援助指明风险。

　　四、借鉴国际非政府组织参与人道主义援助的通行做法、惯例与经验，以国际标准构建责任共同体。

　　立足全球治理发展，以美国、英国、德国、瑞典、日本等国已经发展并成功实现国际化的非政府组织为参考，总结国际组织与外国组织在机构管理与发展、项目设计、项目管理、项目实施、人才选拔、能力建设等方面的制度经验，汲取战略规划、沟通机制、合作机制、地域选择等方面的有益经验，完善我国人道主义援助对象的遴选、培育模式以及项目管理等程序机制，有计划、有重点地遴选、培育我国优秀非政府组织，参与到国际社会非政府组织体系中，增加各国非政府组织人道主义援助的中国元素。总之，以“责任共同体构建”为契机，通过人员互访、政策咨询、联合研究、交流培训、信息互通、技术支持等多层次全方位能力建设活动，科学推动我国非政府组织以和平姿态“走出去”，迅速成长为国际化组织，为“一带一路”倡议、构建新型国际关系与人类命运共同体的顺利推进，尤其是民心相通、海外利益与华人安全提供更为专业性的服务与保障。建议职能部门参照国际先进标准，汲取国际及他国非政府组织援外工作的成熟经验，结合责任共同体构建的实际需要、国际人道主义的发展现状及挑战、各国非政府组织的参与程度，把“支持引导非政府组织参与海外人道主义援助，有力有序助推责任共同体构建”纳入相关国际化、专业化与针对性的指引标准体系中，促进我国非政府组织人道主义援助越来越走向国际化、法制化、体系化的道路，从而实现救援行动的科学、规范、高效目标。

　　五、抓住目标国突发自然灾害救援与重建的机遇，协同推进非政府组织促进责任共同体构建的有序健康发展。

　　自然灾害在全球范围内频繁发生，给人类社会及自然环境造成极大破坏。目前灾害救助仍主要依赖于主权国家的行为，但从实际情况来看，主权国家间的合作协同在有效衔接方面仍存在不少薄弱环节。非政府组织在目标国进行灾害救助，特别是灾后重建工作中，往往更具灵活性、便捷性，更易于介入具体重建工作、接触受灾国的基层民众，及时获取第一手受灾及其他信息。针对受灾国政府和民众的实际需求与优先重点，参与海外人道主义援助的非政府组织应抓住时机，在紧急救援、转移安置与恢复重建中，更好地建立和巩固与受灾国政府、非政府组织、灾民的信任与友谊，推动伙伴关系建设，帮助受灾国逐步实现从紧急救助到长期发展的顺利过渡，从而融入当地社会治理体系，也为将来注册机构、设立办公场所、构建枢纽型组织，以协助我国其他组织在该国扎根落地与长期开展工作提供良好的环境和积累必要的经验。具体而言，应充分发挥我国体制的相对优势，指定优秀基金会作为资助方，遴选各领域优秀非政府组织作为具体实施者，国家国际发展合作署也可发布专项项目给予支持。在项目的实施过程中，可以基金会的民间合法名义进行，必要时也可由国家通过政府采购与政府购买社会服务等形式出资，由负责实施的非政府组织通过项目制或合同制的方式，为在各国家开展支持其非政府组织发展与建设的我国非政府组织提供资金援助。我国各类参与人道主义援助的非政府组织可全面扩大与各国各类非政府组织的合作网络，与之建立常态化的专业人才和组织能力提升培训机制，重点培育与支持目标国枢纽型非政府组织、提高各非政府组织参与人道主义援助的能力，并以它们为突破口，将责任共同体构建的工作延伸到各国的政治、经济与社会发展等领域，促进我国与各国关系全面深入的发展与巩固。

　　（作者单位：云南大学法学院）