首页 >> 文萃 >> 新时代民生与社会保障研究
【文萃】新时代背景下民政职能改革研究
2020年03月23日 09:26 来源:《内蒙古社会科学》2019年第1期 作者:杨立雄 字号
关键词:新时代;民政职能;机构改革

内容摘要:在考察民政部职能变迁和地方民政改革的基础上,提出新时代背景下民政职能改革的基本思 路:民政功能应从维护社会稳定向促进社会发展转向,民政职责应聚焦于社会帮扶、社会服务、社会参与、社会 治理四大领域.要完成民政职能的转型,应采取夯实民政职能、拓展业务边界、提升专业水平、筑牢保障基础 的改革措施,固化民政职能定位.为了保证民政职能改革的顺利完成,还需要进行顶层设计,精心安排,按步 骤、分阶段进行改革,以实现民政职能的平稳过渡.

关键词:新时代;民政职能;机构改革

作者简介:

  对民政职能的研究,最早的文献可以追溯到20世纪80年代,但是直到最近十年,这一主题才逐步受到重视。

  一、从历史变迁看民政职能的发展规律

  (一)民政职能的历史变迁

  清朝末年,清政府参照西方政府管理体制对传统的“三省六部”制进行改革,于1906年设置民政部。当时,民政部的职能并未完全摆脱中国传统行政管理体制的弊端。中华民国政府成立后,基于“三权分立”思想对政府机构进行改革,民政职能被纳入内政部,掌管警察、卫生、宗教、礼俗、户口、田土、水利工程、慈善公益及行政事务。北洋军政府时期,民政职能扩展至地方行政、选举、赈恤、救济、感化、人户、著作出版等。国民政府时期,抚恤、文物、公墓、疆界、社会救济、福利等被纳入民政的业务范畴,民政职能超过20项。

  中华人民共和国成立后,组建了内务部,内设办公厅、干部司、民政司、社会司、地政司和优抚司。新中国成立之初,民政的主要功能是保障困难群众的基本生活,维护政权稳定;社会主义改造完成后,随着政权趋于稳定和国家战略重心的转移,民政功能逐步向保障贫困人口的基本生存、促进社会主义建设转移。“文革期间”,内务部被撤销,部分民政业务中断,部分民政业务划归其他部门管理。

  1978年,我国设立民政部。经过几年的运行,民政部形成了“三个一部分”,即社会保障一部分、政权建设一部分和行政管理一部分。1988年,在我国机构调整后,民政聚焦于基层政权建设、社会行政事务、社会福利、优抚安置等17项业务,其职能有所减少。进入20世纪90年代,我国确立了社会主义市场经济地位,民政主要功能转向维护社会稳定,并一直保持至今。

  1998年,国务院进行机构大改革,民政部得以保留,职能有所增加,但人员减少一半、内设机构减少3个。2008年,国务院进行机构改革,民政部作为国务院主管有关社会行政事务工作的主要部门,其职能整合形成以民生保障、民主建设、国防服务和社会服务为主要内容的业务体系。2018年,国务院再次进行机构改革,民政部进行了较大幅度的调整,民政职能范围大幅缩减。

  (二)民政职能变迁的特征

  通过考察民政部的变迁历史发现,民政部的职能调整呈现以下特征。(1)民政职能处于常变状态。(2)民政核心职能未得到有效固化。(3)民政业务趋于单一化。

  造成民政职能上述变化的原因包括以下三个方面。(1)国家管理方式的转变。早期,国家在经济和社会方面的介入程度较弱,管理呈现粗放状态,民政宽泛的含义恰恰适应了“强控制,弱服务”的理念。随着国家管理专业化程度的提高,部门管理趋于专业化,职责边界趋于清晰化,职能调整势在必行。(2)民政的政治属性。每个时代国家的重点任务变化要求民政职能进行相应的改变,从而决定了民政职能的常变性。(3)民政的群众性。“民政为民”的定位要求民政只有不断调整工作手段、业务范围、功能职责,才能更好地服务于实现人民对美好生活的向往。

  二、从地方实践看民政职能的发展趋势

  (一)典型地区的民政改革

  2009年,北京开始了“大民政”改革。与传统民政相比,北京“大民政”的变化主要体现在以下三个方面。(1)拓宽了服务对象。(2)拓宽了业务领域。(3)加大了民生投入力度。从20世纪90年代开始,上海就进行了“现代民政”改革。上海现代民政改革围绕“以人为本”和“以人和为目标”两大价值观,将民政工作定位于社会建设的一部分,将民政定位于社会管理和公共服务的政府行政部门,重点发展民生事业。2012年,江苏省发布《关于进一步加强新时期民政工作的意见》。江苏“现代民政”改革的重点集中于城乡社会救助体系、适度普惠型社会福利体系、社会养老服务体系、基层社会管理服务体系、拥军优抚安置体系和社会事务服务体系六个方面。

  (二)地方民政职能改革的特点

  一是民政的功能变动不大,但形式有较大改变。改革开放后,民政的主要功能从维护政权稳定转移到为国家经济发展服务、维护社会稳定。二是民政职责变动不大,但工作手段和方式变动较大。主要创新有信息化、市场化、社会化等。三是扶贫济困进一步夯实,民生保障的份量加重。四是贫弱群体仍然是保障重点,保障群体的范围得到大幅度扩展。五是民政业务有所弱化,但民政监管职能得到强化。

  三、新时代民政职能定位基本思路

  (一)民政职能定位的时代背景

  新时代的社会结构正在发生变化。近年来,在人口结构方面,我国的老龄化速度加快,部分地区已向深度老龄化迈进,少子化进一步加重。社会阶层结构也在发生变化,中产阶层逐渐在社会中占据主导地位,阶层利益日益凸显,利益分化进一步强化,不同利益阶层将形成不同的利益要求和利益表达方式。在收入差距方面,伴随工业化、市场化的不断推进和经济结构、产业结构的迅速调整,分配要素多元化使全社会的贫富差距拉大。

  新时代的社会主要矛盾正在发生变化。经过四十年的改革开放,我国经济总量已跃居世界第二位,人民生活水平得到极大提高,有些地区甚至已达到发达国家的中低水平。

  (二)新时代民政功能的定位:从维护社会稳定到促进社会发展

  社会发展的核心是人和人的发展。人作为社会发展的核心,具体表现为推动人的全面发展或人的文明程度的提高(通过人的自由和解放的实现来获得)。而人的发展包括三层含义。从横向关系的角度看,人的发展不是少数人的发展,而是全体居民都应当得到公平的发展;从纵向关系的角度看,人的发展不仅是指当代人的发展,而且包括子孙后代的可持续发展;从范围看,人的发展不仅要保障基本生存,更要提升基本公共服务和保障机会均等。对弱势人群生存与发展的特别关注是社会发展的重点内容。随着社会发展的范围更广,民政工作不仅包含了传统民政工作对象,而且涵盖所有人群,要保障特定群体的基本生存,更要提升人的生活质量,满足人的更高需求,促进其全面发展。

  社会发展的另一个核心内容是经济、人文、政治等协调发展,尤其强调经济与社会的均衡发展。传统民政将其功能定位于维护社会稳定。应该说,这一定位在市场经济发展初期具有十分重要的意义,不仅促进了市场经济的发展,而且保障了因市场竞争而陷入弱势或贫困人群的基本生存。但是,这种定位也导致了民政的依附性,弱化了民政在改善社会结构方面的作用。为了更加关注于社会发展,以更加积极的形式维护社会稳定,民政应当在促进党的十九大提出的“五位一体”上发挥更大的作用。

  (三)新时代民政职责:聚焦“四个社会”

  一是聚焦社会帮扶。相较于社会救助,社会帮扶的主体更加多元,帮扶内容更加丰富,帮扶对象更加宽广,帮扶手段更加多样。建立良性运转的社会帮扶机制需要建立分层的社会帮扶体系。二是聚焦社会服务。完善基本社会服务体系,主要体现在养老、助残、救助、社区服务等基础事务上。三是聚焦社会参与。创新发展理念、完善扶持措施、提高建设能力,促进社会组织健康快速发展。四是聚焦社会治理。

  通过上述体系的构建,将民政职责向“四个社会”集中,形成以社会发展为目标的民政业务体系。在职能机构整合上,按照“瘦身健体”的方向,撤、并、转、交、建同步推进,以梳理职能、精简机构、减少层级为重点,改变民政业务“碎片化”的局面。

  (四)民政职能改革的措施和步骤

  民政具有群众性、社会性以及繁杂性等特征,导致民政职能变动和业务调整频繁。为此,需要采取夯实民政职能、拓展业务边界、提升专业水平、筑牢保障基础的改革措施,固化民政职能定位。

  一是夯实民政职能。根据民政功能的转型,民政职能应进一步收缩,向“四个社会”聚焦。二是拓展业务边界。未来围绕“四个社会”的职能定位,可以从以下三个方面拓展民政业务。一是扩大服务对象。二是拓展服务内容。三是创新服务项目。三是提升专业水平。首先,要加强现有民政工作者的社会学素养,掌握社会学调查研究方法,应用社会学的工作方法和工作技巧发现社会事实,解决社会问题;其次,要促进社会工作广泛应用于城乡社区、社会救助、社会组织、专项事务管理等领域,以社工理念、社工方法、社工人才为支撑,全面提升民政管理服务水平;最后,要加大对民政理论研究的支持力度,提升民政理论研究水平,还要加强民政学科建设,提升民政学理论化水平。四是筑牢保障基础。筑牢保障基础要关注民政信息化建设和基层人才建设两个方面。民政信息化建设步伐的快慢和信息化程度的高低不仅关系到工作方式的转变和工作效率的提高,而且关系到传统民政向现代民政转型的成败,更关系到民政职能的固化和业务的边界。

  民政职能改革是一项系统工程,涉及面广、影响面大,需要从顶层进行设计,有序推进。同时,要确立具体的改革措施,少走弯路,做到平稳转型。民政职能定位的调整可分为三个阶段进行。第一阶段为民政职能整合阶段。其主要任务是改革探索和经验总结,进一步收缩业务,使民政职能定位得到固化。第二阶段为业务拓展阶段。围绕民政的核心职能,大力拓展养老服务、儿童服务、残疾人服务和社区服务,将分散于残疾人联合会、妇女联合会和老龄工作委员会的政府管理职能划归到民政部,改革社会帮扶制度,整合兜底保障和扶贫开发制度,在2020年以后将国务院扶贫办的部分职能整合至民政部门,在城镇开展扶贫工作。第三阶段为名称更替阶段。在时机成熟后,用“社会发展部”取代“民政部”,其职能聚焦于社会发展的四大方面,并将与之相关的新业务纳入其中,同时将与之无关或关联性不强的业务调整出去,交由市场或其他部门管理。

  (作者单位:中国人民大学劳动人事学院。《内蒙古社会科学》2019年第1期。中国社会科学网 张彦/摘)

作者简介

姓名:杨立雄 工作单位:中国人民大学劳动人事学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:韩卓吾)
W020180116412817190956.jpg
用户昵称:  (您填写的昵称将出现在评论列表中)  匿名
 验证码 
所有评论仅代表网友意见
最新发表的评论0条,总共0 查看全部评论

回到频道首页
QQ图片20180105134100.jpg
jrtt.jpg
wxgzh.jpg
777.jpg
内文页广告3(手机版).jpg
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们