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为了攻克深度贫困堡垒 ——全国政协“坚持开发式扶贫与综合性保障扶贫并重,探索脱贫新方法新经验”专题调研组赴青海调研综述
2018年06月04日 15:02 来源:人民政协报 作者:韩雪 字号
关键词:青海省;贫困人口;贫困人口;生态保护

内容摘要:带着对脱贫攻坚质量的高度关注, 5月 14日-19日,全国政协农业和农村委员会“坚持开发式扶贫与综合性保障扶贫并重,探索脱贫新方法新经验”专题调研组,在全国政协副主席郑建邦率领下,赴青海就当地脱贫情况进行为期一周的调研。围绕“坚持开发式扶贫与综合性保障扶贫并重,探索脱贫新方法新经验”这一大题目,调研组又从“完善产业扶贫带贫机制”、“推进扶贫开发政策与社会保障政策有效衔接”、“发挥社会保障政策最大效用,既帮扶脱贫又防止过度福利化”三方面进行解构,兵分三路。一、十二届全国政协委员,国务院扶贫办原主任范小建介绍,实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接的概念,最早由2008年中央十七届三中全会决定提出———“完善国家扶贫战略和政策体系,坚持开发式扶贫方针,实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。

关键词:青海省;贫困人口;贫困人口;生态保护

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  文/图 本报记者 韩雪

 

  穷出百样,困生千种。2000多年前的中国先民,就曾以贫困之身向温饱生活发出“民亦劳止,汔可小康”的吁盼。千年之中,绝对贫困难消,共同富裕未到。

  世界上有一个执政党,将消除贫困、实现共同富裕的千年治国难题作为自己的重要使命,还写入了章程中:“逐步消灭贫穷,达到共同富裕……到建党一百年时,全面建成小康社会……”

  到2020年,让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会,是中国共产党向中国人民和全世界作出的承诺。

  距离承诺兑现之日不足1000天。带着对脱贫攻坚质量的高度关注,5月14日-19日,全国政协农业和农村委员会“坚持开发式扶贫与综合性保障扶贫并重,探索脱贫新方法新经验”专题调研组,在全国政协副主席郑建邦率领下,赴青海就当地脱贫情况进行为期一周的调研,为6月下旬召开的以“解决深度贫困地区脱贫问题”为议题的专题议政性常委会议做准备。

  ■为什么要“坚持开发式扶贫与综合性保障扶贫并重”

  《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》提出,从1994年到2000年,力争用7年左右时间,基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。

  《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》将尽快解决少数贫困人口温饱问题,巩固温饱成果等作为奋斗目标。

  《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》的总体目标是:“到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。”

  一个阶段有一个阶段的使命。从解决温饱到巩固温饱再到不愁吃穿并保障教育、医疗和住房,每个阶段扶贫纲领性文件的目标实现过程中,都见证着几代中国人斗贫向富的奋斗历程。

  党的十八大以来,我国坚持开发式扶贫方针,已减少农村贫困人口6500万。相当于过去每年减贫都超过1000万人。这无疑是共和国减贫史上的最好成绩,也是人类历史上的最好成绩。

  行百里者半九十。行路之难,在于末端。还有3000多万农村贫困人口,大多身处自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的深度贫困地区。贫困群体也多是残疾人、孤寡老人、长期患病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口及部分教育文化水平低、缺乏技能的群众。

  这意味着,随着3000多万农村贫困人口结构的变化,现有贫困人口当中,靠开发脱贫的人口会越来越少,靠保障性政策兜底的人会越来越多。因此,脱贫攻坚已经从“开发式扶贫”进入到“开发式扶贫与综合性保障扶贫并重”的阶段。

  从这个时间维度来看,全国政协农业和农村委员会专题调研组选定的题目具有强烈的现实意义。围绕“坚持开发式扶贫与综合性保障扶贫并重,探索脱贫新方法新经验”这一大题目,调研组又从“完善产业扶贫带贫机制”、“推进扶贫开发政策与社会保障政策有效衔接”、“发挥社会保障政策最大效用,既帮扶脱贫又防止过度福利化”三方面进行解构,兵分三路,分别赴青海西宁市大通回族土族自治县、海东市互助土族自治县,海北藏族自治州海晏县、刚察县,黄南藏族自治州泽库县、河南蒙古族自治县开展调研,听取介绍、座谈交流、实地考察、入户访谈……连日来,调研组收获良多。

  ■在一个战场上打赢两场战役

  许多发展经验往往把产业开发和生态保护视为一对此消彼长的矛盾体。在青海,对此有着另一种方式的理解:“生态优势既是最大发展优势,更是最大脱贫资源。坚持生态保护优先,统筹协调,着力在一个战场上打赢保护生态和脱贫攻坚两场攻坚战役。”

  5月15日,青海省副省长严金海在介绍本省情况时提到了青海是一个面积大省、人口小省,资源富省、经济穷省,民族多省和生态要省这些关键词。这令调研组体会到,在这片自西向东有冰川、戈壁、沙漠、草地、水域、林地、耕地呈梯形分布的地域上,取得脱贫攻坚成绩有多不容易。

  2013年以来,青海省累计减少贫困人口90.7万,贫困发生率从2012年的24.6%下降到2017年底的8.1%,首次降到个位数。距离国家贫困退出标准——西部地区贫困发生率降至3%以下,越来越近!

  特色种养业、现代服务业、生态文化旅游业、民族特色手工艺和新能源是青海确定并大力发展的“五大扶贫主导产业”,在实现生态保护、扶贫开发、改善民生方面已经崭露出多赢“头角”。

  在大通县辛庄镇台其庄村贫困户祁秀花自家的黄瓜大棚里,注册过商标的“新庄黄瓜”顶花带刺新鲜翠绿,平均每根有小臂那么长,市场价格也让祁秀花一说起来就合不拢嘴:“别的品种1斤卖1块钱,我们的卖2块钱。”

  按照到户产业“一村一策”“一户一法”扶持方式,2016年台其庄村贫困人口人均可支配收入由2015年的2432元增加到6235元,达到了贫困村退出、贫困人口稳定脱贫的标准。

  在该县朔北藏族乡窎沟片区,调研组看到的乡村旅游扶贫产业园由10个村建成,打造出的游、宿、乐、食、购多元化项目分布清晰。园区东部边麻沟“花海农庄”投入运营,已带动当地贫困户年均增收3万元。园区北部的东至沟村背靠天然林地建设的特色民宿也已落成,“7月将开始对外营业。”东至沟村支部书记李迎仁介绍,在民宿区域从事种植和清洁等服务工作的,多是本村贫困户。

  像这样依托传统产业基础,通过扶贫产业园发展生态畜牧、生态旅游等扶贫主导产业的例子还有许多,青海目前已经落地了208个乡村旅游项目、39个贫困县扶贫产业园,带动近20万农牧民增收脱贫。

  土族盘绣2006年被列入国家级非物质文化遗产保护名录。互助县以精准扶贫土族盘绣产业项目为依托,采取“合作社+基地+农户”的生产经营模式,成立两家合作社。据负责人介绍,“土族妇女大都有盘绣基础,采取按件计酬的方式,农忙时忙田里,农闲时来这里。”目前,全县长期接受订单制作的农户有535户,销售收入达800万元。

  青海省作为全国光伏项目贫困村全覆盖的唯一省份,全省471兆瓦光伏扶贫项目年底将投入使用,收益覆盖到所有1622个贫困村。

  在积极放大产业带贫成效的同时,青海也考虑到就业转移这条最直接、最有效的脱贫方式。调研组了解到,全省每年外出务工的农牧民有110万人次。

  西宁市的精准扶贫拉面“带薪在岗实训+创业”的计划,已经探索出了“一年打工仔,两年拉面匠,三年小老板”的培训-就业-创业的扶贫路子。据介绍,目前青海省“带薪在岗实训+创业”的项目已培训输出5000人。

  青海是生态要省,省内藏区深度贫困乡镇全部位于三江源和祁连山生态保护区内,25个省定深度困难乡镇处于重要的水土防治生态功能区,深度贫困地区绝大部分属于禁止和限制开发区,产业发展和生态保护的难题还在进一步破解中。

  在与青海省政府及有关部门负责人沟通交流时,“打好生态绿色牌,让更多贫困群众吃上‘生态饭’,走上‘致富路’”的生态扶贫发展思路,已经实实在在成为贫困人口稳定脱贫的重要渠道。据了解,全省已累计开发生态公益性管护岗位16万个,其中为4.7万贫困户每户均安排一个管护岗位,户年增收最高达2.16万元。

  ■青海的“衔接”经验值得借鉴

  成绩中同样隐藏着问题。

  从全国来看,如期实现脱贫攻坚目标中的不愁吃、不愁穿相对容易,实现保障义务教育、基本医疗、住房安全的“三保障”则相对困难。青海亦是如此。

  青海是集中连片特殊困难地区和国家扶贫开发重点县全覆盖区域,集纳了西部地区、民族地区、高原地区、贫困地区的所有特征。当前青海省仍未脱贫的24.6万人中,24.1万是深度贫困人口,6.4万是特困人口,且大多分布在藏区和东部干旱山区,这部分群体是脱贫攻坚最难啃的硬骨头。

  贫困是多种原因造成的社会现象,解决方案也应是多维度的。

  除“全面落实西宁、海东两市贫困家庭和藏区六州全部学生15年免费教育政策,限额保障贫困大学生就学,全额资助贫困中职生”的教育扶贫和“全面全额资助贫困家庭参加城乡居民基本医疗保险,贫困人口住院费用自费比例下降到平均6%”的健康扶贫外,2015年底青海省在全国率先开展的“两线合一”工作,实行农村低保和建档立卡对象的数据统一、分档管理和分类施策。

  2016年,青海省由民政部门对一般贫困户每人每年补助400元,对低保贫困户每人每年补助2016元,对低保户每人每年补助2500元,同时由扶贫部门针对不同情况落实精准扶贫政策。

  2017年,青海出台了农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案,明确“应保尽保、应扶尽扶、有进有出、动态管理”原则,将所有贫困人口全部纳入低保范围,低保标准达到每年每人3532元,全面实现“两线合一”。

  截至目前,青海省共保障农村低保42万人,特困供养2.35万人,农村低保标准达到3700元,低保标准高于省定农村扶贫标准3532元,低保人数多于建档立卡贫困人口,取得显著成效,走在全国此项工作的前列。

  据第十一、十二届全国政协委员,国务院扶贫办原主任范小建介绍,实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接的概念,最早由2008年中央十七届三中全会决定提出———“完善国家扶贫战略和政策体系,坚持开发式扶贫方针,实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。”

  事实上,青海省的一些县已经将民政与扶贫机构合并,组建县级民政与扶贫开发局,奠定了实现“两线合一”的基础平台,对开发式扶贫与保障性扶贫的衔接有促进作用。

  范小建拿他调研去过的海北州海晏县和刚察县为例。海北州有4个县,民政机构和扶贫机构合并的就有3个县。“原来的扶贫办公室是设在县农牧局里,属于副科级单位。机构改革时赶上脱贫攻坚战,扶贫办的任务变重,受制于编制有限,就与职能最为相近的民政部门进行了机构合并,队伍也合到一起。”

  毋庸置疑的是,青海省“制度衔接、对象衔接、标准衔接”的做法,在全国各地两项政策衔接工作的提升方面具有一定的借鉴意义和思考启发。意义在于———“两线合一”或是“低保标准高于农村贫困标准”的做法,能够为贫困群众起到兜底作用,为如期脱贫系上“保险绳”。从另一个方面,调研组成员也担忧:如果分类施策做不到精准,可能会出现“一兜了之”的倾向,将不利于贫困群众脱贫内生动力的激发。

  调研组的共识是:包括低保在内的综合性保障扶贫还包括教育、医疗、住房等方面,做法不能是简单地发钱或是一味提高扶贫标准,应综合考虑经济社会发展现状,统筹考虑各类人群的收入,确定保障性措施帮扶的度。保障帮扶力度不是越大越好,处理不好容易引发“悬崖效应”,在坚持扶贫标准的前提下,重在提高扶贫质量。

  ■这里的现象其他地区也有

  从青海自身来说,一方面是国家确定的“三区三州”深度贫困地区重点区域之一,拥有较好的政策机遇。另一方面,省州两级制定了《加快推进深度贫困地区脱贫攻坚实施方案》和《三年行动计划》,未来三年计划投入254亿元,着力从产业扶贫、住房保障、教育扶贫、健康扶贫、就业转移扶贫等10个方面下功夫,以“利枪利炮”攻克深度贫困堡垒。

  此次,调研组成员发现了一个在全国来说都有代表性的现象。

  对比海北州海晏县青海湖乡达玉日秀村两户牧民的收入表发现:更登家2017年的年收入比吉合升木家多了12.82万元。两户的差别在于,一户是建档立卡户,另一户不是。同样,金滩乡东达村建档立卡户张成仓家较非建档立卡户王生宝家2017年年收入多19.93万元。

  黄南州河南县荷日恒村,建档立卡户罗东一家4口人仅搬迁住房一项就多收入19万元;尖扎县,建档立卡户李建国一家5口人仅搬迁住房一项多收入30万元。

  这就引发了一个值得关注的问题:建档立卡贫困户在享受“特惠”政策后,较未建档立卡的贫困边缘户在收入上有较大提升,造成新的不平衡和矛盾。解决旧的问题,不能制造新的问题。

  脱贫攻坚的本意,是缩小发展差距,促进全体人民共享改革发展成果,对于巩固党的执政基础、确保国家长治久安,具有重大意义。对此,调研组认为,应当在坚持扶贫标准的前提下,重在提高扶贫质量,处理好“特惠”与“普惠”的关系。

  调研组在海北州调研时看到,刚察县在重点帮扶建档立卡贫困户的同时,积极帮扶边缘贫困户。这种做法大家认为值得借鉴推广。

  目前国家层面对贫困边缘户并没有一个确切的界定标准。青海省考虑到区域性整体脱贫质量,将贫困边缘户调研的人群范围定为:“2015年底人均可支配收入在2970元至4000元之间,未纳入建档立卡范围,并且在生产生活方面还存在一定问题的农牧户。”

  经过调查摸底,青海省有边缘贫困户69930户260869人。对此,王权委员认为,政策性扶持应注重普惠性,适当向各类农户倾斜。其他委员也提出,到户政策在重点帮扶建档立卡贫困户的同时,逐步对边缘贫困户分级分类减量化支持。

  越接近贫困群众,调研组成员越真切认识到,在脱贫攻坚战中,广大的贫困群众才是真正的主体,如何激发他们脱贫的内生动力,更为关键。

  “现在村里晒太阳的年轻人已经找不到了。”大通县县委书记宋晨曦说。

  年轻人去哪儿了?

  在台子乡哇麻村入户时,调研组走访的三户贫困户,除了未到学龄的孩子,再就是年龄40+的因病致贫的贫困群众。贫困户家里年纪大一点的孩子都在上中学或是大学,无论男娃、女娃。在跟贫困户马占海聊时才知道,他的儿子和儿媳也和很多年轻人一样,脱离了土地,去西宁打工,选择了跟父辈不一样的生活方式。

  临别时,马占海的妻子抱着4岁的小孙女,站在大门前向调研组挥手告别。她们身后,是自家养了20多头肉牛的牛棚,一只被拴着的大黄狗叫个不停。

  车行渐远,车后并没有扬起风沙,窗外的画面依然清晰:黝黑笔直的道路一侧,是被绿色覆盖了大部分土色的不规则田地,田地尽头依然是深纵的大山沟壑;另一侧,是艳阳蓝天下的西北农舍。

作者简介

姓名:韩雪 工作单位:

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