当前，土地的功能正在发生转变：社会保障功能已经开始弱化，而资产性功能正在增强。但是相关的土地制度安排却远远没有适应土地功能的这种转变，在很大程度上制约着土地资产性功能的充分发挥，影响着农民工城市融入进程。必须进一步深化农村土地制度创新、完善土地承包经营权流转制度、多元化宅基地资本化的实现形式，以增加农民财产性收入、赋予农民进城资本。　　

　　近三十年中国城镇化历程表明，受特殊国情的约束，中国城镇化进程呈现出明显的不同于其它发达国家的两阶段特征。第一阶段是城镇化数量扩张阶段。自1990年代中后期以来，随着改革开放的步伐不断加快，中国城镇化也进入高速发展期，投资、产业在城镇的集中和城镇化基础设施的发展等，直接带动了中国经济的高速增长，也带动了人类历史上罕见的大规模人口流动。但是由于中国城乡二元体制性障碍和城乡利益冲突等原因，农民工长期处于流动状况，无法摆脱农民身份融入城市，难以获得充分享有城市公共资源的权利，与城市社会之间存在着相当大的隔膜。第二阶段是城镇化的数量扩张和质量提升阶段。在此阶段，一方面要继续促进农村人口向城镇转移，另一方面要稳步推进户籍制度改革，为农民工融入城镇创造良好的社会环境、文化环境和舆论环境，清理对农民工进城就业的各种限制性、歧视性规定，让农民工享受与城市居民同等的基本公共服务，使农民工由流动人口向市民彻底转变。

　　整体上看，当前中国正处于由人口大规模流动为主要特征的第一阶段过渡到以农民工市民化为主要特征的城镇化发展的第二阶段，农民工特别是新生代农民工城市融入的需求已经非常强烈。在此背景下，相对于农民工的现实需求，他们在农村拥有的土地(承包地和宅基地)功能也正在发生转变，转变的方向是土地的社会保障功能已经开始弱化，而资产功能正在增强。但是相关的土地制度安排却远不能适应土地功能转变的要求，在很大程度上制约着土地资产性功能的充分发挥，进而影响着农民工城市融入进程。因此，创新土地制度，建立完善的农村各类土地流转市场和退出机制、切实保障农民工的土地权益，提高农民工的土地财产收入，对于加快推进中国城镇化进程，促进农民工群体摆脱流动状态真正融入城市具有十分重要的意义。

　　农民工群体特征及土地功能的转变

　　一方面，农民工已经成为产业工人的重要组成部分，是工业化、城镇化和现代化的重要推动力量，并且正在逐步演变为工人阶级的主力军。但是由于城乡居民在户籍、就业、医疗和养老保险等方面存在的制度差异，转移到城镇就业的农民工长期处于流动状态，尚未完全融入城镇社会，享受不到与城镇居民同等的基本公共服务，从事的也多是条件差、报酬低和福利待遇少的工作。另一方面，相当一部分农民工还没有完全脱离土地。因此可以说，农民工既属于城市，又属于农村，是一个处于城乡两种文化之间的边缘性社会阶层。

　　土地承担着农民工的生存、就业和养老等在内的社会保障功能：作为最基本、最重要的生产资料，土地是农民可靠生活资料来源和生存保障;如果农民工在城市中失业还可以重回农村耕种土地(理论上讲如此，但实际上第二三代农民工虽然存在这种可能性，但真正愿意和能够回去种地的概率非常小)，土地承担着失业保险的功能;农民工老年丧失劳动能力后，可以将土地承包出去换取收入，土地承担着养老保险的功能。由于土地的兜底性社会保障，农民工不愿意彻底放弃土地。外出就业农民工在无暇进行耕种时，他们一般通过以下几种方式处置承包地：由于种地成本提升导致农业效益较低，有些农民工觉得无利可图就直接把土地弃耕抛荒;将承包地留给家庭里的妇女、老人耕种，农业的弱质性和农村的弱势地位进一步加剧;许多农民工以较低价格甚至零价格将承包地租给村内外自己的亲朋好友等熟人耕种，大多不会签订正式合同，承租关系很不稳定，从而导致承租人只顾眼前利益，对承包地长期投资的积极性缺乏，耕作较为粗放。以上几种外出务工农民工对土地的处置方式，导致中国本来就十分紧缺的耕地资源处于闲置、浪费或低效利用之中。

　　近些年来，随着城镇化和工业化进程的快速推进，农民工权益保障工作逐步得到加强，面向农民工的基本公共服务也不断取得新进展，特别是随着农民工进城务工日趋稳定、土地对于农民工的保障功能也正在弱化。农民工城市融入可以分为经济、社会、文化心理三个依次递进的层面，其中最重要、最基本的是经济层面，只有具有一定的稳定收入，农民工才能形成一种与当地人接近的生活方式，从而具备与当地人发生社会交往，并参与到当地社会生活的条件，接受并形成新的与当地人相同的价值观①。按照上述逻辑，作为农民工城市融入的最基本条件，必须保证农民工经济收入与当地城镇居民收入大体相当，不过当前仅靠农民工在城市的务工收入是不够的，同时必须提高农民工在农村的经济收入特别是财产性收入。

　　但是由于现行土地制度还面临着一些亟待解决的深层次问题，承包地和宅基地作为农民工最重要和最主要的财产，并没有随着城市化和工业化浪潮为农民工带来更多的增值收益，土地的财产性功能尚未完全释放。应当从增加农民工收入、促进农民工城市融入的现实需求出发，探讨如何进一步完善和创新农村土地制度，保护农民工土地财产权益，探索承包地和宅基地等农村资产要素资本化机制，创造条件让更多农民工获得源于耕地、宅基地和自有房屋的财产性收入，为农民工收入稳定增长提供最基础的制度保障。通过上述分析可以看出，与农民工现实需求相一致，土地的功能正在发生转变，其社会保障功能已经开始弱化，而资产性功能正在增强。