2012年居民用电的递增阶梯定价（简称阶梯定价）在全国推广，2013年底发改委又提出在2015年底之前在全国推广峰谷定价，如果实施，未来全国的居民电力用户都将面临阶梯加峰谷的非线性定价组合。这一政策是否真得如预期那样能够引导居民节约用电、合理用电，既实现保基本的理念，又促进社会公平吗？根据中国社会科学院财经战略研究院课题组对国内典型城市实施阶梯与峰谷定价组合的政策评估，该政策难以实现预期目标。

　　一、阶梯与峰谷的定价组合产生了扭曲的政策效果

　　（一）补贴和效率成本并存无法引导用户节约用电、合理用电

　　根据政策评估结果，在阶梯与峰谷定价组合下，代表性用户在峰段消费时实质到约0.54-0.65元/KWh的补贴（平均价格低于长期边际成本），在谷段消费时产生了约0.08-0.1元/KWh的效率成本（平均价格高于长期边际成本）。这表明，实际价格水平已经严重偏离有效定价水平，居民电力消费被严重扭曲。

　　峰谷定价的作用简单来说是移峰填谷。实践中，这种定价方式往往针对富有价格弹性的产品更加有效，比如电话通讯需求，而电力需求却缺乏长期价格弹性，短期价格弹性更低。当然若峰、谷段的时间跨度足够长（比如跨季，即实施季节定价或丰枯定价），消费者可能会有足够的时间调整电器存量和改变用电模式，但要让用户按日改变用电模式，则需要峰、谷电价差必须很大，这样才能充分克服而不是偶尔抵销低价格弹性的影响。遗憾的是，现行定价政策下的峰谷段价差非常小，表现为：谷段价格因实施高于长期边际成本的定价而偏高；峰段价格因存在高额补贴而低于长期边际成本，因而峰、谷价差甚至大大低于峰、谷段的边际成本差，难以指望峰谷结构能够引导消费者“移峰填谷”。

　　阶梯定价主要是用来抑制过度用电，其发挥效果一般需要两个条件，一个是基础电量不应过大；二是各档价差不能过小。但是从现实情况来看，全国各地的基础电量基本上都覆盖用户绝大部分的月度用电量，且第一档价格较低，加之各档间的电价差距，尤其是前两档电量差距很小，“阶梯”比较平缓，这构成了峰段补贴较高的基本原因。一般而言，峰段的电力系统边际成本是递增的，时间越接近高峰时段，边际成本上升越快。在第一档价格水平较低的条件下，阶梯越平缓，系统边际成本曲线与阶梯定价曲线之间的差异就越大，即补贴越多。尽管阶梯定价的引入相对于单一线性定价确实有利于减少峰段补贴，但目前来看，阶梯定价并未根本改观峰段存在补贴的局面。

　　总之，现行定价组合既扭曲了峰谷定价的效果，也使阶梯定价失去了应有价值，很难促使用户将电力消费从峰段转移至谷段，更可能产生“增峰填谷”，结果是用电总量未得到控制，用电结构也未得到合理调整，离“节约”和“合理”的目标相去甚远。

　　（二）阶梯与峰谷定价组合无法在保基本的同时促公平

　　根据政策评估结果，就补贴总量和效率成本总量而言，用电量越多，补贴总量和效率成本总量均越高；而就度电补贴和度电效率成本而言，度电补贴表现出“U”型变化特征，先高后降再上升，而度电效率成本则表现出明显的递增特征。

　　以上特征表明，现行定价政策确实会对低收入用户有相对优惠，体现了“保基本”的改革理念，但却仍无法抑制过度消费，甚至对过度消费仍保留刺激作用。对高消费群体而言，他们在高峰时段用电的时间更长、用电量更大，同时高峰时段的边际成本往往极高，因而度电补贴相应提高。因此，关于居民用电越多补贴越多的判断，不仅是基于总量而言，也是基于度电而言，促公平并未得到落实。

　　度电效率成本随用电量表现出了相对更快的变化速度，这反映出，谷段的电力系统运行效率会因谷段用电量的增加而迅速提高，这由经济调度（优先调度边际成本低的基荷电厂）和规模经济（仍处于边际成本递减阶段）共同决定。尽管谷段运行效率和用电量存在紧密关联，但实际上，提高系统运行效率才是峰谷电价的根本所在，而强化需求响应仅仅是峰谷定价的副作用，然而国内对峰谷定价的理解仍存在偏差。为强化需求响应而针对居民用户采取峰谷定价，一方面令定价水平无法充分发挥出提高运行效率的作用，另一方面也用错了对象，居民用电仅占社会用电量的15%。

　　总之，效率和公平均因扭曲的定价机制而受到严重伤害，阶梯和峰谷定价组合难以在保基本的同时，促进社会公平。