今年5月31日是第27个世界无烟日。烟草危害是当今世界严重的公共卫生问题之一。我国于2003年11月签署世界卫生组织《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）——首个限制烟草的全球性公约，至今已有10年。我国履约情况如何？

漫画：烟殇。商海春 作（新华社发）

　　中国烟民数量已超3亿

　　控烟至今已10年，我国吸烟率仍然居高不下。英国医学杂志《柳叶刀》在2012年发表的一项研究中表明，中国吸烟者人数以3.01亿高居各国之首，并就烟草流行病将带来极高的健康和生产力成本发出了警报。

　　另据中国控制吸烟协会常务副会长许桂华介绍，10年间，全球烟草产品销量下降10%，我国却上升了41.8%，增速全球最高。

　　《柳叶刀》的这项研究对收集的14个中低收入国家以及英国和美国的烟草使用数据进行了比较。调查发现，中国吸烟者人数世界第一，一半以上的中国男人吸烟，男性吸烟者人数也是世界第一（2.881亿）。中国女性虽然吸烟率不高，仅为2.4%，但是吸烟人数高达1260万人，位居世界前列。

　　近年来，吸烟人群低龄化现象日益突出。不论校园周边、家庭中还是网络空间，烟草时刻诱惑着青少年。中国疾控中心《2014中国青少年烟草调查报告》显示，我国13至15岁在校初中学生吸烟率为6.4％，其中男生吸烟的占10.6％。青少年吸烟，会对其呼吸系统和心血管系统带来严重损害。他们当中，80％的人将与烟相伴终生。

　　2012年，原卫生部首次发布《中国吸烟危害健康报告》，这是我国第一部系统阐述吸烟危害健康的权威报告。报告称烟草使用是我国首位死因，每年大约100万人死于烟草相关疾病，到2050年每年死亡人数将突破300万。

　　《柳叶刀》的调查也显示，我国共计有7.4亿主要为妇女和儿童的非吸烟者遭受二手烟危害，每年二手烟夺去10万中国人的生命。

　　世界卫生组织西太平洋区域主任申秀英博士今年2月在北京接受媒体采访时表示，“应对烟草相关疾病，中国显然需要做得更多。”申秀英说，希望中国采取进一步措施，履行公约责任。

　　十年控烟成效甚微

　　《公约》对公共场所控烟、未成年人控烟、烟草包装、烟草广告等均作出规定。至今我国已经实施的控烟措施包括：制定法令，禁止未成年人吸烟或向未成年人出售香烟；结合“世界无烟日”，开展宣传教育活动。在烟草包装、烟草广告和公共场所控烟等方面，控烟措施则相对无力，未能强制要求烟草商在烟草包装上2/3的地方提供警示标语。

　　2011年年初，由多位中外控烟专家联合撰写的《控烟与中国未来——中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》（以下简称《控烟与中国未来》）指出，我国控烟效果的确微弱，与《公约》要求差距巨大，履约绩效得分很低，只有37.3分。

　　公开资料显示，2013年世界卫生组织对14个发展中国家进行控烟履约调查显示，中国履约得分位列第13名。而据世界卫生组织最新评估显示，中国在禁止烟草广告和促销工作方面为0分。

　　“学校周围不得卖烟”“不向未成年人售烟”等相关规定，也未被有效执行。中国疾控中心调查结果显示，64.3％的吸烟学生在学校周边可以买到卷烟；80.5％的吸烟学生在购买卷烟时没有因为年龄原因而被拒绝。

　　“中国2000年之前控烟还不错，1997年是高峰，从那之后就开始走下坡路。一个原因是主管部门不积极主动，决策层缺少一批热心控烟的人。”中国控制吸烟协会原副会长张义芳此前接受媒体采访时表示，中国政府已加入《公约》，但是实际行动不够。

　　以公共场所禁烟为例。尽管2011年我国政府将“全面推行公共场所禁烟”纳入“十二五”规划纲要，原卫生部也出台了《公共场所卫生管理条例实施细则》，规定从当年5月1日起，室内公共场所禁止吸烟，然而公共场所“吞云吐雾”的现象仍然比比皆是。而且到目前为止，我国还没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的法律法规。

　　虽然国家控烟立法迟迟不见踪影，但公共场所禁烟的地方立法正在加速。自2006年1月《公约》生效之后，颁布控烟立法的城市已逾10座。今年，一批地方版控烟禁烟新规也很受期待。《兰州市公共场所控制吸烟条例》1月1日起施行，《长春市防止烟草烟雾危害办法》于3月1日实施，北京市亦计划到2015年实现室内全面禁烟。不少省市陆续出台关于禁烟控烟的条例、法规，禁烟控烟有望迎来“黄金期”。

　　不过，地方法规也面临诸多困境：法律效力等级过低，公众对其权威的认可度有限；法律规定中抽象的原则性规定与口号宣传性内容较多，实际可操作性内容不足等。例如，作为全国第一个地方性控烟法规，至2013年，《深圳经济特区控制吸烟条例》实施14年来没有开过一张罚单，控烟法规形同虚设。

　　有专家认为，虽然许多地方都有控烟立法，但是部委级的条例以及地方立法在我国不能完全解决问题。要想实现“十二五”规划制定的“全面推行公共场所禁烟”，还必须有全国性控烟法律。

　　控烟背后的利益博弈

　　中青报近日发表评论说，吸烟及其危害无疑是一个重要的公共问题，控烟政策无疑是一项重要的公共政策。而政策制定涉及众多利益主体，它们从各自的利益出发，以各种方式相互发生关系。

　　据媒体报道，早在参加世卫组织的谈判时，国家烟草专卖局的一位官员就曾表示，“你们要控烟？我告诉你们，这是在卖国，你们是公务员，工资的1/10都是拿我们的钱！”

　　“控烟卖国论”固然可笑，但从中可以看出控烟背后的利益博弈。这位官员的惊人言论，主要是基于烟草对国家财政税收的贡献。《中国烟草业经济和财政效益再评估》撰稿人、中国社科院研究员余晖指出，烟草业对中国GDP的贡献不足2%，但对财政税收的贡献能够达到8%以上。2013年烟草行业全年实现工商税利9559.86亿元，比上一年增长约10%。全年上缴财政总额8161.22亿元，增长接近14%。时至今日，烟草行业一直都是纳税大户，在国家财政收入中的地位有增无减。

　　烟草行业有反对控烟本能。有媒体将这种本能总结为：“既体现在对《公约》履约时的消极，也体现在宣传上强调烟草业的经济意义，更体现在有意无意参与到整体性的控烟规划中，试图影响控烟政策的制定。”《公约》也提出，烟草业的利益与公共卫生政策之间存在无法和解的根本性冲突。

　　《控烟与中国未来》认为，烟草业阻挠控烟工作，是导致控烟效果不佳的根本原因。控烟难度大的核心在于与利益集团的博弈。

　　我国于2007年成立了由8部委组成的《公约》履约工作部际领导小组，其中工信部为组长单位，同时包括国家烟草专卖局、原卫生部、外交部等部门。其中，中国烟草总公司与国家烟草专卖局政企不分，合二为一。

　　工信部因其双重身份饱受指责。控烟与中国未来报告的主编之一、中国控烟办原主任杨功焕认为，“工信部既是主导部门，又管理着国家烟草专卖局，集两个对立的角色于一身，做出的决定难辨是企业决策还是政府决策”，“管理烟草生产的部门承担烟草控制的职能，这是我国控烟最大的障碍之一”。控烟人士普遍认为，国家烟草专卖局站在烟草产业利益一侧，进行反控烟的活动。事实上，国家烟草专卖局的一系列举动无法不让人质疑。

　　国家烟草专卖局从2002年起正式立项开始研究针对《公约》的对策，并在2006年成书出版，即《WHO<烟草控制框架公约>对案及对中国烟草影响对策研究》。该书被指反对控烟立法、淡化吸烟危害、反对在卷烟包装上印刷健康警示图片，声称不需对《公约》要求的在生效5年内全面禁止烟草广告、促销和赞助等方面作出相应行动。控烟人士认为其有为控烟工作设置各种障碍之嫌。

　　据媒体报道，在参加2010年在乌拉圭埃斯特角城举行的《公约》缔约方第四次大会时，作为观察员的控烟专家吴宜群介绍，由20人组成的中国代表团中，有5人来自国家烟草专卖局，占代表团人数的1/4，而对控烟持支持态度的卫生系统人员只有2人，且级别较低。在此次会议上，中国代表团曾试图阻挠通过《公约》第9和10条实施准则，这是涉及烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定。在遭到多数国家反对的情况下，最终中国代表团有前提地支持该准则通过。