DRC视角

　　我国各级政府间的事权和支出责任划分存在着不清晰、不合理、不规范的问题，造成政府职能交叉错位，影响了政府绩效。应该按照公共产品受益范围、信息不对称性、公共物品供给效率和激励相容等原则，抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任。建议首先科学界定政府与市场的边界，在明晰事权的基础上明确各级政府的支出责任，然后完善政府间收入划分和转移支付制度，最终推动建立科学规范的事权与支出责任相适应的制度。

　　孟春

　　党的十八届三中全会的《决定》指出，要建立事权和支出责任相适应的制度。李克强总理在《政府工作报告》中也提出，在2014年要 “抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任，逐步理顺中央与地方收入划分，保持现有财力格局总体稳定。”可见，科学划分政府间的事权和支出责任，是深化财税体制改革须着力解决的重大问题。

　　事权体现政府活动的范围和方向，支出责任是政府履行事权的财政支出义务，建立事权和支出责任相适应的制度是深化财税体制改革的重要内容。建立科学、明晰、规范的事权和支出责任相适应的制度，对于全面深化财税体制改革、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、实现国家治理体系和治理能力的现代化都具有重大的现实意义。

　　建立事权和支出责任相适应制度的重要性与紧迫性

　　第一，事权划分是处理政府间财政关系的前提和基础。财政是国家政权为满足其实现自身职能的需要而对一部分社会产品的分配，事权和支出责任相适应的制度是整个财政体制协调运转的基础环节。多级政府体系下，在明确政府间事权划分的基础上，界定各级政府支出责任，才能合理划分政府间财政收入，再通过转移支付制度调节各级政府间财力余缺，最终实现“财力与事权相匹配”，这是确保整个财政体制有效运转的必然选择。纵观世界各国分税制建立与发展的历史，一个带有普遍性的基本特征，就是在科学界定政府事权范围的基础上划分财政支出范围，再据此划分相应的税源，并建立以各自主体税种为核心的税收体系。可见，科学的事权划分是处理政府间财政关系的前提和基础。

　　第二，建立事权和支出责任相适应的制度意义重大。事权和支出责任相适应，有利于国家治理体系和治理能力的现代化建设。中央与地方各自明晰自身的事权和支出责任，才能充分发挥各级政府的治理能力，保障国家的治理能力。事权和支出责任相适应，也有利于降低政府行政管理成本，避免政府间相互推诿责任，提高政府效能和执行力，保证政府整体运作优势互补、分工合作，形成有机整体。事权和支出责任相适应，并以立法形式规范，还有利于保证各级政府职能行使的相对独立性、自主性，为中央贯彻执行统一的财税政策提供必要条件。

　　第三，建立事权和支出责任相适应的制度是全面深化财税体制改革的迫切需要。1994年的分税制改革，较大幅度地提高了一般预算当中中央本级收入占全国财政收入的比重，增强了中央的调控能力，初步将事权和支出责任在中央与地方之间进行了划分。这种事权和支出责任划分的格局在之后很长一段时期内起到了积极作用。然而，随着我国工业化、城镇化进程的加快，当前的事权和支出责任划分格局也逐渐暴露出不少问题，亟待解决。

　　首先，政府与市场的边界划分还不清晰。随着市场经济的发展，政府职能也在不断转变，财政的公共性特征日趋明显。然而，目前政府的职能边界依然比较模糊，政府“越位”与“缺位”现象并存。有些地方政府出于政绩考虑等原因，具有强烈的直接投资冲动，不恰当地参与市场竞争，既不利于经济的稳定发展，也不利于将有限的政府财力用于保障民生支出。

　　其次，中央与地方间部分事权划分还不科学。一是部分事权划分不清晰。目前宪法和有关法律法规对各级政府的事权划分只作了原则性规定，各级政府在基础设施建设、农业、教育、社会保障、卫生、文化等事业发展方面的支出责任划分不具体、不明确，在政法领域的事权界定也较为模糊。二是一些事权划分不合理。一些应由中央负责的事务，交给了地方；一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任；中央和地方职责交叉重叠、共同管理的事项较多。三是有些事权执行不规范。有些事权虽然有明确分工，但执行中调整随意性大，相互违规越权。上级政府往往以给项目、加资金为条件，搞评比达标，要求地方设置对口机构，将属于地方的事权随意上收，下级政府也有越权审批现象，造成各级政府间的事权混乱。

　　再次，事权划分不科学导致支出责任错位、地方财力困难。事权划分方面存在的问题，导致地方财政承担了本应由中央完全承担的项目经费，而应由地方政府承担的项目中央财政也安排了专款，造成政府间支出责任交叉、重叠、错位的问题十分突出。据统计，目前中央财政本级支出只占约15％，地方实际支出则高达85％左右。中央通过大量专项转移支付对地方进行补助，客观上会不同程度地干预地方事权，地方也无动力做好本不适宜地方承担的事务。这种状况导致职责不清、互相挤占或互留缺口、无从问责的现象，不符合现代国家治理的一般要求，不仅造成行政运行效率偏低、国家政策目标难以实现，而且影响市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。同时，事权和支出责任的不对应，也使一些地方政府面临财力不足的难题。一些地方政府就有了通过土地收入、银行贷款以及融资平台等来满足发展经济的种种需要，从而导致地方政府性债务风险积聚。

　　因此，要从根本上化解地方财政风险隐患，全面正确履行政府职能，必须按照十八届三中全会提出的 “完善立法、明确事权”的原则，对中央与地方之间的事权和支出责任进行科学划分，建立起相适应的制度，进一步推动财税体制的改革和现代财政制度的建立和完善。

　　划分中央与地方事权的理论依据及原则

　　中央与地方事权划分在财政理论界已经有过多年的探讨，从理论上看，科学划分中央与地方事权，需要充分考虑公共事务的受益范围、信息不对称性、公共产品供给效率和激励相容性等原则 。

　　第一，公共产品受益范围。依据公共产品受益区域的大小，决定不同类型的公共产品由哪一层级的政府提供，以充分发挥不同级次的政府职能作用。公共产品，就其收益范围来看，可以区分为全国性公共产品、准全国性公共产品和地方性公共产品三类。由于公共产品具有收益范围上的差别，因此宏观上就要求中央政府与地方政府在公共产品的提供上作适当权责分工。根据这一原则，全国性受益的事权应由中央政府承担筹资责任；地方性受益的事权应由地方政府承担；跨区域的事权由上一级政府承担；若一级地方政府由于本级财力有限，不能充分履行筹资责任时，可以由上级政府给予一定的转移支付支持。

　　第二，充分考虑信息的不对称性。信息经济学认为，信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源的效率，常常会导致经济学上的道德风险问题，譬如人们“偷懒”、“搭便车”和机会主义行为；还可能导致逆向选择，譬如“柠檬效应”。不同种类的信息在经济系统中的地位和作用是不同的，而在各级政府之间，也存在着严重的信息不对称和复杂性问题，不同级次的政府职能在资源配置上具有不同的信息优势。因此，依据信息不对称性原理，一般来说，对于地域性强的事务，基层政府的信息优势明显，可以更好地提供各种公共物品或服务来满足本级本地的需要，这类事务应该由地方政府来承担责任。

　　第三，公共物品供给效率最大化原则。这是事权划分的成本效率原则，即要考虑某项事务交由哪级政府办理成本最低、效率最高。对于全国性的公共物品或服务，地方政府往往心有余而力不足，应该交由中央政府去做；而对于地方性的公共物品或服务，往往是中央政府对其需求的了解不及地方政府，所以这样的事务应该纳入到地方政府的职责范围。因此在筹资责任明确之后，考虑到行政成本和供给效率，由效率最高的一级政府具体执行支出责任。

　　第四，激励相容原则。“激励相容”是指在市场经济中，每个理性经济人都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行动。如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，那这样的制度安排就是“激励相容”的。依据这一原则，要将能够充分发挥地方政府积极性的事权和支出责任尽量交给地方政府完成，并付之于一定的税收征管权限，以激励其更好地提供本地区的公共产品或服务。

　　当然，以上只是界定各级政府事权的基本理论原则。在实际生活中，有些物品既不是纯粹的私人物品，也不是纯粹的公共物品，而是介于两者之间的混合物品，这就需要政府和市场合作来提供。此外，还有些物品的受益范围不局限于某一个区域，就需要更高一级的政府统筹协调。

　　探索建立事权和支出责任相适应制度的建议

　　清晰的事权和支出责任划分是财力与事权相匹配的重要前提，是深化财税体制改革首先要解决的问题。然而，事权划分不是简单的政府间权责的配置，不仅仅是政府内部的事务，它影响涉及到社会各个层面，涉及执政理念与方式的改变。财政部长楼继伟在2014年全国“两会”期间答记者问时也提到，中央和地方的事权划分，不是一个纯粹的财政问题，而是国家治理的问题，需要通过国家立法来解决。建立事权和支出责任相适应的制度，是行政管理体制改革的核心内容，需要调整相关部门职能，任务艰巨、事关全局。针对该难题，本文尝试提出一些设想和建议，以期推动这一领域的研究进一步深入。

　　首先，要正确处理好政府与市场的关系。对于一个模糊的政府职能在各级政府间进行分割是不可能的，因此，政府与市场边界必须清晰。这就涉及政府职能和执政方式的转变等问题，如执政方式要改进，更多的是要通过法律形式体现执政意志，而不是通过直接的发布命令来体现。另外，如果政府级次太多，必然增加政府间权责配置的难度，很可能多级政府在做同一件事，很多事务不得不成为共同事务，职权不清、责任不明的状况也就难以改变。因此，行政体制需要改革，甚至行政区划也需要进行适当的调整。

　　其次，要科学划分各级政府间的事权和支出责任。十八届三中全会《决定》提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，明确了事权划分的改革方向。第一，适度加强中央事权。将关系国家安全和全国统一市场管理的事项集中到中央，提高全国的公共服务水平和效率。第二，明确中央与地方共同事权。将区域外部性明显的公共产品和服务作为中央与地方共同事权，由中央与地方共同承担。第三，明确区域性公共服务为地方事权。将外部性弱、地域信息性强并主要与当地居民有关的事项交给地方，充分调动各级地方政府的积极性。明晰事权之后，还要进一步分清各级政府相应的支出责任。

　　再次，科学调整中央与地方收入划分。划分收入要依照兼顾和效率的原则，考虑不同税种的属性和功能作用。建议将收入周期性波动较大、再分配作用较强、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种划为地方税。同时，应加快构建地方税体系，在统一税政的前提下，可以赋予省级人大适当税政管理权限。房地产税、资源税、环境税等可考虑作为地方税源重要支柱。另外，应加快探索建立市政债发行制度和政府与社会资本合作模式（PPP）等投融资体制机制创新，最终实现地方自主财权和事权相匹配。

　　最后，进一步完善中央与地方的转移支付制度。地方支出责任与财力缺口部分，通过转移支付来解决。要建立科学明确的转移支付法律体系，将转移支付制度法制化。通过转移支付制度，中央可对各省区的财力、省级政府可对辖区内各县市的财力进行调节，以推动公共服务均等化的进程。要严格按照三中全会《决定》的要求，“完善一般性转移支付的稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例”，“清理、整合、规范专项转移支付，归并重复交叉的项目”，尽快建立起科学规范的转移支付制度体系。

　　通过以上几个方面的深入改革，加上其他政府部门的配套改革措施，才能真正推动建立科学明晰的事权与支出责任相适应制度，才能更加有效地推动财税体制的进一步完善，从而为实现中国经济的转型升级打牢根基，真正发挥好财政在国家治理中的基础和支柱性作用。

　　（作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部）