探析新户籍制度·保障农业转移人口权益篇

　　“我的两个孩子都很争气，成绩在学校都是前几名。”来自湖北省宜城市某个普通农村家庭，现在在北京打拼的方涛这样对中国经济时报记者说，孩子们向往北京的师资力量和环境，自己也想把他们留在身边。但户籍的限制让他的孩子们即使来了北京未来也要回到老家参加高考。为了不影响孩子的学习成绩，方涛还是选择了最稳妥的办法，让孩子在老家念书。

　　事实上，在大城市打拼，许许多多的“方涛们”都遭遇到了类似但又不尽相同的问题。“退休的李涛”追随儿女来到大城市，但只能按照老家的生活标准来领取微薄的养老金。“生病的王涛”由于没有城市的社保，只能小病扛着，大病回老家看。形形色色在城市打拼的“外地人”遇到了各种困难，其根源还是地方政府更倾向于将城市的公共服务提供给有户籍的本地人。而对于农业转移人口和非户籍常住人口的公共服务，地方政府不愿意也没有足够的财力来负担。

　　然而，现在在城市打拼的“异乡人”似乎看到了一丝希望，近日国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下称《意见》），明确了要切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。《意见》从完善农村产权制度、扩大基本公共服务覆盖面以及加强基本公共服务财力保障三方面提出了要求，保证农业转移人口进城有保障，回乡有土地。从而可以有效保证转移人口进城的积极性，促进新型城镇化发展。

　　进城人口有保障

　　对于方涛最关心的子女教育问题，《意见》中明确，保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴；逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法。

　　教育部副部长刘利民近日公开表示，随迁子女接受教育问题事关教育公平，此次《意见》提出要结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，使其逐步享有在当地参加中考和高考的资格。下一步政府会从四个方面推进工作，一是指导各地把常住人口包括随迁子女纳入区域教育发展规划之中；二是要求各地按照进城务工人员随迁子女在校人数拨付教育经费，同时加大中央财政对各地接收随迁子女学校的专项奖励力度；三是坚持分类指导，要求各省市因地制宜，合理确定随迁子女入学政策，保障他们平等接受教育；四是不断完善全国中小学生学籍信息管理系统，通过这项服务更好地加强对随迁子女接受教育的服务工作。

　　除了教育，《意见》还从就业、社会保障以及住房等多个方面提出要求，确保转移人口能够享有和城市户籍人口相同的公共服务待遇。公安部副部长黄明表示，我国既要加快推进户籍制度改革，进一步调整户口迁移政策，公平有序地解决符合条件的农业转移人口及其他常住人口在城镇落户的问题，确保他们全面平等享有当地常住户口居民同等的待遇；又要协同推进相关领域配套改革，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，让在城镇就业居住半年以上但未落户的农业转移人口和其他常住人口逐步享受当地居民同等的基本公共服务。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥在接受中国经济时报记者采访时表示，要保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，首先迁入地政府应转变观念，打破保守的思想观念，积极吸纳外来人口。另外，应遵循成本分摊原则。对于人口增加的城市，其社会保障成本、其他费用等都会有所增加，所以中央政府应当通过转移支付对成本进行一定的分摊。

　　农民进城有退路

　　《意见》强调，要完善农村产权制度。要建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。但现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

　　中央农村工作领导小组办公室副局长赵阳强调，之所以讲“现阶段”，是根据我国目前经济发展水平、社会成熟程度作出的科学判断。将来随着经济社会发展水平的提高，公共服务水平进一步提高，需要进一步全面和均等化，有关进城农民“三权”的制度安排和相关的法律也必然将进一步完善和调整。

　　李国祥认为，《意见》这样规定实际上是为了保障农民权益的，毕竟一些农民进城以后能否顺利地留在城市还有待考验。另外，现在农民财产的确权登记还没有完成，即便将来确权登记完成后，也要通过一种有偿的方式来保证农民财产的有序流转。

　　盘古智库城镇化首席研究员、国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏在接受本报记者采访时表示，农民必须要带着财产进城。所以，政府一方面要保障农民产权的确权性，另一方面还要保障农民财产的收益性，因此，土地承包权、宅基地使用权和村集体收益分配权这三权必须保障。《意见》这样的要求是很大的进步，可以在保持存量的情况下提高农业转移人口的财产增量。

　　中国人民大学城市规划与管理系主任叶裕民则对中国经济时报记者表示，从长远来看需要注意的是，城市人口利用农村土地进行房地产项目开发，这是与农村现代化无关的商业开发。“我们担心农民手中的土地自身无法做到良好控制，这是一个很值得注意的现象，甚至会导致逆城市化的出现。”叶裕民说，规划是城镇化的龙头，是集约、有效利用土地的最重要手段，所以政府应该对土地进行严格的规划控制与监督。

　　此外，叶裕民认为，随着城镇化的逐步发展，我国公共服务会逐渐趋于均等化，城市和乡村之间的鸿沟会缩小。这样就会形成城乡人口自由流动的格局，农村土地也将市场化并且建立产权市场，城市人口或将开始到乡村租赁或者购买土地来进行现代化农业建设，并且享受农村公共服务。