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推进自贸试验区政府治理创新的趋势与路径
2017年01月12日 09:41 来源:行政管理改革 作者:陈奇星 字号

内容摘要:2013年7月,国务院通过了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》,建设中国(上海)自由贸易试验区(以下简称上海自贸试验区)是以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略的重大实践,是我国在新形势下推进改革开放的重大战略举措。

关键词:试验区;治理;创新;上海;制度创新

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  2013年7月,国务院通过了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》,建设中国(上海)自由贸易试验区(以下简称上海自贸试验区)是以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略的重大实践,是我国在新形势下推进改革开放的重大战略举措。[1]

  三年来,上海按照党中央、国务院对自贸试验区建设的要求,紧紧围绕国家战略,以制度创新为核心,敢于探索,先行先试,在建立以负面清单管理为核心的外商投资管理制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度等方面,形成了一批可复制、可推广的改革创新成果。2014年12月,中央又决定在广东、天津、福建新设三个自由贸易试验区,同时,上海自贸试验区也从28.78平方公里扩大到120.72平方公里。

  2016年8月,党中央、国务院再决定,在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区。由此,中国自贸试验区建设进入了试点探索的新航程。通过对上海自贸试验区政府体制改革和制度创新的前瞻性思考,笔者认为,扩大试验、打造升级版是现代政府治理创新的必然趋势,也是未来继续推进自贸试验区政府职能转变与政府治理创新的路径和展望,具体对策和建议主要有以下方面:

  (一)拓展自贸试验区试验领域,争取建设政府治理创新试验区

  “四个全面”是新形势下推进党和国家事业发展的科学纲领,全面深化改革的关键在于“全面”,因此,必须在国家治理体系和治理能力现代化的目标统领下,抓住主要环节和重要领域,由点及面,由上到下,统筹各项改革,协调推进制度创新。我国的政府体制和行政架构具有一定的制度约束,基本逻辑就是“上下对应”,体现了体制的严肃性和管理的操作性。但是,从因地制宜、创新发展的视角,上海浦东新区和自贸试验区应结合自身特色,根据现实需求,在一定范围内探索运转高效的机构设置和治理体系。

  以上海自贸试验区成功经验为基础,争取上海浦东全域成为国家级的“区域治理现代化创新试验区”,扩大试验范围,提升试验能级,就更广泛内容进行试验。治理现代化创新试验区的基本逻辑不是“边破边立”,而是“先破后立”,最有效的策略是以全国人大常委会颁布“特别法”的方式,在一定区域内形成现有政府监管模式和运行模式的“制度真空”,然后再根据具体情况和需要,构建新的政府治理体系,向创新要效率,向改革要红利。

  例如,为解决“部门行政”的问题,尝试在“决策—执行—监督”分离上先行先试,通过设立法定机构推进机构改革。将浦东新区政府和自贸试验区管委会组成部门界定为纯粹的“决策部门”,机关处室大量精简,人员分流,编制缩减。在每个组成部门之下,设立若干专司执行的法定机构。借鉴新加坡模式,所有法定机构都依据市人大常委会专门法规成立,管理公共事务或提供公共服务。这些法定机构兼具企业经营和政府行业管理职能,具有一定的独立性,实行企业化管理,运作比政府部门更有弹性。[2]法定机构具有法人资格,拥有较大自主权,包括自主用钱和自主用人。目前可推动上海自贸试验区陆家嘴金融城区域共治和法定机构试点,充分发挥业界机构在金融城治理中的协商参与作用;探索金融服务署法定机构试点,推动金融局等没有行政审批和执法监管职能的政府部门转为提供专业服务和集成服务的法定机构,退出政府工作部门序列。同时,将事业单位改革同法定机构的建立结合起来。这样做能够将决策和执行适度分离,同时控制公务员整体编制,又通过灵活的人事管理来提高政府运作绩效。

  (二)深化“清单”制度改革,推动政府职能持续转变

  政府职能转变是深化行政体制改革的核心,现代政府治理创新必须抓住政府职能转变这条主线,进一步激发市场、社会的创造活力,增强内生动力,不断释放改革红利,打造中国经济升级版。2015年11月25日,李克强总理在自贸试验区考察时指出:中国经济要培育新动能,必须进一步深化改革、扩大开放。自贸区要勇于承担先行先试的职责,当好改革的掘进机、开放的破冰船,以“三个清单”为突破口,大胆地试,使权力做减法,给责任做加法,为市场做乘法,用更高水平的改革开放释放经济发展的潜力。[3]

  “十三五”期间,上海自贸试验区要进一步深化“清单”制度改革,加快政府职能转变,持续推进简政放权、放管结合,优化服务。通过全面推行和完善权力清单、责任清单和负面清单,进一步划定政府与市场、企业、社会的权责边界。以权力清单明确政府能做什么,“法无授权不可为”;以责任清单明确政府该做什么,“法定职责必须为”;以负面清单明确对市场主体有哪些约束,“法无禁止即可为”。

  首先,从深化自贸试验区行政审批制度改革,加快政府职能转变的角度,以及上海自贸试验区扩围后,加快建设和制度创新的需要,进一步优化负面清单管理模式,推动负面清单制度成为市场准入管理的主要方式,使各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域与行业。尤其是负面清单应与国际通行规则进一步相衔接,使上海自贸试验区的负面清单与跨太平洋伙伴关系协议(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)为代表的高标准的国际贸易和投资新规则逐步对接,为国际高标准经贸谈判提供实践经验和技术支持,以适应经济全球化新形势,促进全面深化改革。[4]

  其次,按照中央《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》的精神,结合上海自贸试验区改革实际,全面推行与完善权力清单制度和相应责任清单制度,进一步明确自贸试验区政府工作部门职责权限,大力推动简政放权,加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制,全面推进依法行政。尤其是建立健全权责清单动态调整和长效管理机制。

  (三)继续推进“证照分离”改革,构建事中事后综合监管体系

  上海自贸试验区建立和扩区以来,率先开展了商事登记制度改革,实现了市场准入领域的“先照后证”,并在面上推开,获得企业广泛认可。但据市场主体反映,从“先证后照”改为“先照后证”之后,市场主体在获得商事登记主体资格后,要实际开展经营业务,还存在办证多、办证难等问题。为了解决这方面问题,2015年12月16日国务院常务会议审议通过了《关于上海市开展证照分离改革试点总体方案》,决定在上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点。重点是通过聚焦办证环节,改革审批方式和加强综合监管,选取审批频次较密、市场关注度较高的110多项行政许可,分为取消审批、审批改备案、简化审批实行告知承诺制、提高审批透明度和可预期性、加强市场准入管理等五个类别开展改革,以进一步完善市场准入,使企业办证更加便捷高效。[5]

  继续推进“证照分离”改革试点,深化商事登记制度改革。尤其应以“证照分离”改革为契机,率先推出减权清单,取消浦东新区自定的行政审批事项,争取率先取消市级设定的审批事项,彻底取消非行政许可审批,探索进一步减少经营许可证的审批项数。

  加强事中事后监管措施系统集成,进一步创新事中事后监管方式,加快制定监管执法信息共享标准,强化监管信息化平台建设,实现部门信息资源开放共享、互联互通;构建以企业诚信为基础的监管机制,注重建立监管诚信档案,并在企业监管信息共享的基础上,探索以大数据、云计算、物联网等现代信息技术为支撑,对企业的商业轨迹进行整理和分析,全面、客观地评估企业的经营状况,构建企业信用监管与风险监测预警指标体系,探索建立信息互联共享、证照监管协同、诚信自律结合、行业社会共治、风险预警及时的事中事后综合监管体系,提高监管效能。

  (四)以“大数据”、“云平台”等信息技术为依托,再造政府流程

  网络化、信息化、数据化发展浪潮正在迅速改变世界经济社会格局,用好网络和信息化平台,也是大数据时代公共管理的重要方法和要求。作为最大的数据占有者,政府掌握着社会各方面的数据,如果实现政府各部门间数据的高效整合,政府治理和公共服务的效率将进一步提高,对于经济社会发展将起到重要促进和支撑作用。为此,推进政府治理创新,再造政府流程,应探索“互联网+政务”的有效实现路径,实现政府高效办事、线上线下互动、政府智能监管以及大数据条件下的科学决策。

  在上海和其他自贸试验区成立“公共信息局”,打通政府各部门间数据交换共享的渠道。探索构建“互联网+政务”体系,建立政府首席信息官制度,在自贸试验区政府及各部门设立专职首席信息官,负责政府信息资源管理、开发和利用。依托现有政府网站和信息化平台,逐步建立政府综合信息和管理中枢,整合有关职能部门信息、数据,实现最大限度的资源共享,力争建成和完善三大管理平台。一是行政审批网络平台。实现全流程的电子审批和电子办事,最大限度提高办事效率和方便企业办事。二是公共信息综合服务平台。以“大数据”、“云平台”等信息技术为依托,建设自贸试验区“Citizen”(E市民)网站,整合公共服务信息,方便市民与企业查询和办事。三是综合政务管理平台。综合就业、税收、教育、社保、治安等信息,形成以市民、企业和社会组织为核心的,全方位、立体式的综合信息模块,开发各级政府“政务云”,便于进行资质查询和有关管理,提高社会治理的实效。同时,明确公共数据资源开放的范围,通过信息共享、公开,利用大数据带来的信息化变革,再造政府流程,加速推进公共管理转型,提升政府治理现代化水平。

  (五)加快公共服务体系建设,提高公共服务水平和质量

  组建自贸试验区“公共服务委员会”,加强顶层设计,统筹协调公用设施、公共交通、社会服务等各类与民生相关的行业和部门,加大政府投入力度,吸引民间资本参与共建,形成普遍覆盖、城乡一体、持续发展的公共服务体系。

  明确政府在公共服务中承担“核心供给者”的责任,提供涵盖就业、教育、卫生、医疗等各方面的公共物品,同时,开放公共服务领域,引入市场竞争机制,改变由政府垄断公共服务供给的局面,积极引导、调控多种主体参与到公共服务当中,促进公共服务供给主体之间的竞争,能够用最低的成本购买最优质的公共服务,发挥优化资源配置,降低服务成本,提升服务质量的效用。

  “十三五”期间,上海浦东新区政府和自贸试验区管委会应通过促进社会组织的发展,让更多的社会主体参与公共服务,促进公共服务体系供给主体多元化。同时,加强政府向社会力量购买服务的绩效管理,严格绩效评价机制。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制,对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。以不断提升公共服务的质量和效率,保障公共资金的使用满足民众的实际需求,以最少的投入获得最优的公共服务。

  (六) 凝聚更大的改革动力,为国家深化改革开放探索更多制度创新成果

  2015年以来,上海自贸试验区以扩区为契机,深化拓展制度创新举措,改革效应进一步显现。在提出的6个方面37项制度创新任务中,完善自贸试验区管理体制等6项已完成,深化国际贸易“单一窗口”制度等14项取得阶段性成果,推动金融服务业对内对外开放等17项正加快推进。同时,加大上海市复制推广自贸试验区改革试点经验,加大上海区县自主改革力度,各项工作进展势头良好。[6]但上海自贸试验区建设过程中也面临一些体制和机制性的瓶颈。如政策零碎化程度比较高,缺乏兼容性和整体性;涉及中央事权的领域,市级层面自主自觉创新的空间有限;现行体制下,纵向和横向的协调和衔接费时费力,效率不高;改革和创新涉及中央专属立法权的领域,面临“于法无据”的难题,法治建设任务仍然繁重等。[7]此外,开放试验和制度创新与高标准投资贸易规则仍有较大差距,部分领域如金融、电信、商贸、文化、社会服务等改革深度和广度需要进一步提高,综合监管体系亟待健全和完善,制度创新的系统集成度有待提升等。[8]

  因此,上海自贸试验区要凝聚更大的改革动力,在制度创新方面继续“大胆闯、大胆试、自主改”, 在此基础上及时总结上海自贸试验区的经验,能在全国复制推广的,在国务院的统一部署下,尽快将经验以规章制度乃至法律法规的方式在全国进行复制和推广;另一方面,也要及时总结和归纳体制机制性问题,在更高层面上寻求解决,为其他的自贸试验区扫除共性障碍。[9]

  推进自贸试验区政府改革以及贸易、金融等各项改革,一是要继续保持“百舸争流、奋楫者先”的精气神,坚持变中求新、变中求进、变中突破,全力以赴朝着建设“开放度最高的自贸区”这一目标迈进,坚持需求导向、问题导向,持续推进制度创新,努力为国家深化改革开放探索更多制度创新成果。[10]二是要结合上海承担的国家任务和优势,明确自贸试验区改革开放的重点领域,如政府职能转变、金融创新和开放、双自联动、对接“一带一路”和长江经济带战略,以及进一步扩大产业开放等。[11]三是强化自贸试验区在“一带一路”战略中的支点作用,发展“一带一路”自由贸易区(FTA)网络,发挥金砖银行和亚投银行的影响与作用,以金融制度创新推动“一带一路”国家战略。四是充分发挥自贸试验区对长江经济带建设的辐射效应,加大自贸试验区制度创新力度,推动创新成果在长江流域推广和共享。加快推进面向国际的金融市场建设,为长江经济带企业提供更为便利的金融服务。[12]五是建立鼓励改革的激励机制,加强对改革出成果的或有突出贡献的部门和干部予以必要的精神和物质奖励。六是要形成合理的风险保护机制,允许合理试错,自贸试验区的风险不应该被人为夸大,要把关注点放在试验遇到风险后怎样应对上来,探索应对出错的机制。

  上海自贸试验区扩区后,实现了与浦东新区政府的合署办公,具有较好的公共管理软硬件基础,如能进一步转化为决策、统筹和执行的优势,将有利于实现一个完整的政府框架下的改革开放实践。[13]为此,要进一步促进上海自贸试验区与浦东新区一体化建设,在浦东新区完整的一级政府框架下加快政府职能转变,“放、管、服”协同推进,即持续推进简政放权、放管结合、优化服务,在着力推进一级地方政府管理体制、监管模式的整体制度创新上走出新路,以建立一整套符合社会主义市场经济规律、与开放型经济体系相适应的,与国际化、法治化、透明化的营商环境相匹配的政府管理体制机制,形成更多的可复制、可推广的制度创新成果和改革经验,为全国进一步深化改革、扩大开放做出更大贡献。

  (上海行政学院公共管理教研部主任、教授)

 

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