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界定央地财政事权与支出责任需要理论突破与创新
2016年12月09日 08:09 来源:中国社会科学网 作者:王华春 字号

内容摘要:中共十八届三中全会提出了新一轮改革的目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化,指出财政是国家治理的基础和重要支柱。在分税制改革过程中,财政目标从提高“两个比重”转化为促进经济增长,支出责任由中央相对下移到地方,财政体制改革实践过程中的变异与当前出现经济波动和乏力、地方政府追求增长而牺牲生态环境利益、追求创造GDP的房地产经济引起收入差距拉大等,都需要深化分税制改革。第一,改进预算管理制度,强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督,加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度,这是现代财政制度的基础,事关财政资金使用效率,需要按照新修订后的《预算法》先行推进,并建立健全中期财政规划制度,推进跨年度的滚动预算编制管理。

关键词:支出责任;分税制;地方政府;财政制度;财政事权;划分;统一;财力;地方财政;分级管理

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  中共十八届三中全会提出了新一轮改革的目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化,指出财政是国家治理的基础和重要支柱。深化财税体制改革的目标是建立可持续的现代财政制度,包括三个重要内容,即统一规范、公开透明的预算管理制度;公平统一、调节有力的税收制度以及中央和地方事权与支出责任相适应的制度。力求在功能上适应科学发展需要,机制上符合国家治理体系与治理能力现代化的新要求。

  建立现代财政制度难点在合理划分中央和地方财政事权和支出责任 

  分税制改革实践过程出现了明显的财政体制变异。1994年分税制设计方案提出财政分级管理和提高“两个比重”,但执行过程中出现了体制变异。分税制改革设计初衷要求财权和事权相匹配。在实施过程中财权未到位,随后将“财权”改为“财力”,“事权”具体化为“支出责任”,先让“财力”与“支出责任”相匹配,再让以谁出钱为特征的“支出责任”与以谁做事为特征的“事权”匹配。后来将所得税、增值税列为共享税,中央对地方进行大量转移支付以帮助其完成支出责任,中央政府事权支出不到其掌握的财政资金的15%,地方大约50%的财政收入来自于转移支付和税收返还,地方政府对转移支付高度依赖,呈现出类似“给多少钱就办多少事”状态。在分税制改革过程中,财政目标从提高“两个比重”转化为促进经济增长,支出责任由中央相对下移到地方,财政体制改革实践过程中的变异与当前出现经济波动和乏力、地方政府追求增长而牺牲生态环境利益、追求创造GDP的房地产经济引起收入差距拉大等,都需要深化分税制改革,呼唤建立现代财政制度予以纠正。

  现代财政制度中重要内容具有逻辑先后顺序。第一,改进预算管理制度,强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督,加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度,这是现代财政制度的基础,事关财政资金使用效率,需要按照新修订后的《预算法》先行推进,并建立健全中期财政规划制度,推进跨年度的滚动预算编制管理。第二,各级政府财政事权与支出责任的划分应该在财力划分之前完成,使之具有刚性约束力。这需要考虑公共服务受益范围、发挥各方信息比较优势和调动地方政府自主性积极性等,将关系到全国统一市场规则和管理的事项集中到中央统一管理,提高整体公共服务水平;将区域性公共服务明确为地方事权;明确中央与地方共同事权。中央可运用转移支付制度将部分事权的支出责任委托地方承担。在明晰财政事权基础上明确中央和地方支出责任。第三,根据政府间事权划分中央和地方财力。将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税或中央分成比例较多的共享税;将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种,划为地方税或地方分成比例多一些的共享税。收入划分调整后,地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。当前,推进难度最大的是中央和地方财政事权和支出责任划分问题,已经形成共识但仍然存在分歧,化解这些分歧,需要理论突破与创新。

  立足国情围绕财政事权和支出责任开展理论突破与创新 

  合理界定中央和地方财政事权和支出责任需要围绕以下核心内容进行。第一,以民生集中制模式为特征的单一制条件下,合理推进财政分级管理。中国是具有浓厚民主集中制色彩的单一制国家,单一制结构形式是一种混合形态,集中体现了中国特色,具有原则性、多样性和灵活性的特征。毛泽东同志在《论十大关系》时提出“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多”,他同时强调省以下基层政府也要合理分权,以发挥相应层级政府的积极性。推进中央和地方财政事权和支出责任划分过程中,在经济社会管理体制上实施真正意义上的以财政分权为特征的“准联邦制”,在国家统一的前提下,实行财权分级管理,这是充分发挥中央和地方的各自积极性的基础条件。

  第二,在严格划分中央和地方各自行为边界基础上,创新实施分税制。分税制需要明确中央和地方各自财政活动边界,作为具有理性人特征的地方政府,应该为它们提供长远激励,替代以财力分成和转移支付为主体的财力分享机制。目前这一财力分享机制具有“准大锅饭”特点,出现与分税制初衷背离的财政体制变异是必然的。赋予地方财政管理必要的主体权限,使其承担相应的管理责任,接受相应的行政问责和监督约束,实行责任、权利和义务的完整统一,回归财政分级管理的制度设计初衷。

  第三,区分和落实税权集中统一与财权分级管理问题。以税收立法权为核心的税权管理权应该是高度统一的,当然必要时可以赋予下一层级政府某项税收立法权。而财权在集中统一条件下,地方政府应该具有相应的财政收支管理权限。在明确税权与财权基础上,可以对财政事权和支出责任划分起到促进作用,让中央和地方明确承担相应的支出责任、减少共享支出责任;在划分财力时,相应地更多享有专项收入、减少共享分成收入;在中央实施财政转移支付时,更多地实施一般性转移支付而减少专项转移支付。总体上要求财政事权与支出责任尽量匹配,尽量减少中央对地方的委托责任和事务,降低两者委托-代理过程中发生的沟通成本。

  第四,强调地方政府由利益主体变为治理主体。在分税制设想方案中将地方政府视为独立的经济利益主体,由于包括国有企业等公有制产权改革相对滞后,地方事实上拥有包括土地等多种公共资源的使用、占有、处置等权限,地方政府不仅是经济利益主体,更需要将地方政府作为治理主体,发挥财政在其治理现代化中的基础和支柱作用,实行地方政府在责任、权利和义务之间的统一,加强行政问责;可以考虑在各级人大常委会下设预算监督委员会,评估、监督地方政府履行财政事权和支出责任的绩效,并开展监督管理。

 

  作者单位:北京师范大学政府管理学院

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