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我国农村政策决策四十年:从二十个“中央一号文件”出台看扶贫攻坚
2018年12月25日 18:56 来源:中国社会科学网 作者:孟育建 字号
关键词:一号文件;农村政策;扶贫;小康社会

内容摘要:结合多年的农村调研实践,指出我国农村政策决策的形成机制及政策效果。

关键词:一号文件;农村政策;扶贫;小康社会

作者简介:

  摘要:通过对我国农村政策40年演变的回顾,特别是20个“中央一号文件”出台过程的梳理,笔者对大量文献综述[1],结合多年的农村调研实践,指出我国农村政策决策的形成机制及政策效果,不仅记录了我国农村经济体制的变革过程,而且记录了我国扶贫攻坚工作的历史进程,记录了我国农村农业农民全面建成小康社会的历史进程。

  关键词:一号文件 农村政策 扶贫 小康社会

 

  1978年12月18日,中国共产党十一届三中全会召开,拉开了中国农村改革的序幕。40年来,我国的农村经济体制改革以“渐进”的方式逐步展开并不断走向深入,通过不断调整、完善,农村经济政策逐步形成了一套完整的政策体系。这一系列农村政策的出台,不仅记录了我国农村经济体制的变革过程,而且记录了我国的民主决策进程,记录了我国扶贫攻坚工作的历史进程,记录了我国农村农业农民全面建成小康社会的历史进程。

  一、就地松绑:农村经营体制和政府管理体制的变革(1978-1984年)

  改革以前,我国农村实行“一大二公”[2]、“政社合一”的人民公社体制。在这种体制下,种什么、怎么种、种出来的东西怎么分,完全由公社决定,平均主义倾向严重,难以调动农民的生产积极性,结果必然是农业生产效率低下。因此,改革必须从农村经营体制入手。

  解放思想。1978年12月中共十一届三中全会做出了《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》,提出要尊重生产队的自主权,减少上级部门的干涉,恢复按劳分配,允许包工到组[3],虽然只是讨论稿,但确实推动了思想解放。

  尝试突破。1979年9月中共十一届四中全会正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》,首次明确肯定了自留地、家庭副业和集市贸易。提出“可以定额记分,可以评工记分,也可以包工到组,联产计酬”;将包产到户由“不许”改为“不要”,而且允许在一些特殊的地方尝试[4]。

  肯定责任制。1980年3月,国家农委召开人民公社经营管理会议,在《全国农村人民公社经营管理会议纪要》中正式提出要在人民公社内部普遍实行生产责任制和定额计酬办法;1980年9月,中共中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知,充分肯定了当时各地出现的各种形式的生产责任制,并着重讨论了包产到户问题;1982年1月,中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》[5]明确指出,包产到户、包干到户等各种责任制形式,都是社会主义集体经济的责任制。此后,家庭承包经营制度逐渐成为了我国农村的一项基本生产经营制度。

  公社解体。农村生产经营制度变革效果突显的同时,人民公社体制党政不分、权责不清等弊端日益显露,阻碍了农村经济的发展。1983年1月,中共中央在《当前农村经济政策的若干问题》[6]中提出要改革人民公社体制,实行政社分设。1983年10月,中共中央、国务院正式下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,到1985年春,实行政社分开、建立乡政府的工作全部结束,人民公社体制宣告解体。

  1984年1月1日,中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》[7],强调要继续稳定和完善联产承包责任制,延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资,规定土地承包期一般应在15年以上,生产周期长的和开发性的项目,承包期应当更长一些。这给农业健康发展、农民持续增收和农村长期稳定带来强劲的动力。

  家庭承包经营制度的普遍实行和人民公社体制的解体,打破了中国农村传统的生产经营体制,建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,农村改革取得了突破性进展,农民有了自己的地,可以自己决定怎么种。

  二、迈步放权:农村经济结构的完善和乡镇企业的发展(1985-1991年)

  农村经济改革极大地调动了农民的生产积极性,迅速催生了我国农产品的剩余和农村劳动力的过剩。除了种粮还能干什么呢?

  允许农民多种经营。1985年1月,中共中央、国务院下发了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》[8],正式提出要改革农产品的统派购制度,除个别品种外,国家不再向农民下达农产品统购统派任务,改为按照不同情况,分别实行合同定购和市场收购。从1985年开始,国家缩小了指令性计划,只对部分农产品制定指导性计划。1986年1月1日,中共中央、国务院下发了《关于一九八六年农村工作的部署》[9],进一步肯定了农村改革的方针政策,强调要摆正农业在国民经济中的地位,提出要增加投入,进一步深化农村改革。

  鼓励发展乡镇企业。1983年以后,国家放宽了对农民经营非农产业以及进入小城镇从事工商业活动的限制。1984年,中共中央、国务院转发了农牧渔业部和部党组《关于开创社队企业新局面的报告》,提出对农户联营的合作企业、分散生产联合供销的家庭工业和个体企业,要支持和引导,推动其健康发展。1990年2月,农业部公布《农民股份合作企业暂行规定》及附件《农民股份合作示范章程》。同年6月,《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》发布,这两部法规为乡镇企业的发展提供了法律保障。

  三、让出通道:稳定农村政策,积极发展小城镇(1992-2002年)

  稳定农村政策。1992年3月,国务院发布《关于提高粮食统销价格实行购销同价的通知》,推动农业的市场化;1993年3月,八届大人一次会议通过宪法修正案,肯定家庭联产承包为主的责任制是社会主义劳动群众集体所有制经济;1993年11月,中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中明确提出延长土地承包期30年不变的政策,进一步保护了农民的利益;1992年3月,国务院批转农业部《关于促进乡镇企业持续健康发展的报告》的通知,鼓励发展乡镇企业,有力推动了农村非农产业的发展;1993年2月,国务院颁发了《关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》。

  积极发展小城镇。1992年9月,国家计划委员会办公厅印发了《关于开展农村小城镇建设试点工作的若干意见(试行)的通知》;1994年3月,民政部办公厅印发了《关于进一步做好小城镇发展工作的通知》;1994年9月,建设部、国家计委、国家体改委等6部门印发了《关于加强小城镇建设的若干意见》的通知;1995年4月国家体改委、建设部、公安部等11个部委印发了《小城镇综合改革试点指导意见》的通知;2000年6月,中共中央、国务院颁发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》[10]。这一系列政策的出台有力推动了“小城镇 大战略”的实施,并带动了小城镇周边农村地区的发展。

  四、追求公平:工业反哺农业,城乡一体化现雏形(2003-2008年)

  随着农村经济改革与农村乡镇企业的飞速发展,农业收入已不再是农民的主要收入来源,农民外出流动打工收入已成为农民收入的重要来源。农民进城打工、农村土地撂荒、农村环境恶化等一系列问题对我国的农村政策提出了新的挑战。2004年以来,中央一号文件再度聚焦三农问题。

  力促农民增收。2004年2月8日,全国农民人均纯收入连续几年增长缓慢的情况,中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》[11]明确提出促进农民增收的各项支持政策;2005年1月30日,《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》[12],提出对农村要坚持“多予少取放活”的方针,稳定、完善和强化各项支农政策。

  建设新农村。2005年12月,中共中央第十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,明确提出建设社会主义新农村,为中国近期农村发展工作指明了方向。2006年1月,《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》[13]明确指出“十一五”时期(2006-2010年)是社会主义新农村建设的关键时期,提出按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,建设社会主义新农村。2006年3月,第十届全国人民代表大会第四次会议批准并颁布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。《规划》将“建设社会主义新农村”作为第二篇,提出要“坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略,扎实稳步推进新农村建设”[14]。

  取消农业税。2006年1月1日起,《中华人民共和国农业税条例》废止,9亿农民彻底告别了延续了2600年的“皇粮国税”。2月17日,中国农民又告别了农业特产税和屠宰税。

  城乡统筹。2007年1月29日,《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》[15]下发,文件指出,发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务。7月,国务院发出在全国建立农村最低生活保障制度的通知,要求将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围。2007年10月召开的党的十七大对明确提出“要加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局”。

  城乡一体化。2008年1月31日,《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》[16]发布。《意见》提出要“进一步加强农业基础建设,促进城乡经济社会一体化发展”;2008年7月14日,中共中央国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,决定在集体林地所有权不变的前提下,将林地经营权和林木所有权承包到户,承包期为70年,期满可以续包。山乡大地“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利”,实现了“山定权,树定根,人定心”;2008年10月12日,中国共产党十七届中三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。决定强调把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求,坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,推动农村经济社会又好又快发展。《决定》还提出要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变,要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利[17]。

  五、统筹发展:进一步夯实农业农村发展基础(2009-2018年)

  2008年爆发的国际金融危机持续蔓延、世界经济增长明显减速,对我国经济的负面影响日益加深,对农业农村发展的冲击不断显现。

  扩大内需为引导。2009年2月1日,《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》[18]发布,提出扩大内需应对国际金融危机的冲击。全国农业工作会议提出,农民人均纯收入将突破5000元。2009年中国农民收入较快增长,预计全年农民人均纯收入突破5000元,实际增长6%以上。农民收入持续增长,为增加农村消费和扩大内需创造了重要条件。中央经济工作会议提出,放宽中小城市和城镇户籍限制,要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制。

  夯实三农基础。 中央农村工作会议提出,2010年中央指导农业农村工作的文件,以加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础为主题,这是中央站在战略和全局的高度,经过慎重考虑作出的重大决策。2010年1月31日,《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》[19]发布。2011年1月29日,《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》[20]发布。2012年2月1日,《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》[21]发布。

  这一阶段中央出台了第十一个到十四个“中央一号文件”。从农民增收、改革水利、农业科技创新等方面持续推动农业农村发展。

  六、振兴乡村:推进农业供给侧结构性改革(2013-2018年)

  2012年11月8日召开的党的十八大提出,坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。同时提出要加大统筹城乡发展力度,促进城乡共同繁荣。加大强农惠农富农政策力度,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

  “四化同步”。2013年农业农村工作落实“四化同步”的战略部署,按照保供增收惠民生、改革创新添活力的工作目标,加大农村改革力度、政策扶持力度、科技驱动力度,围绕现代农业建设,充分发挥农村基本经营制度的优越性,着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,进一步解放和发展农村社会生产力,巩固和发展农业农村大好形势。2013年1月31日,《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》[22]发布。

  推进农业现代化。2013年11月十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化农村改革作出了具体部署。2014年1月19日,《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》[23]提出推进中国特色农业现代化,要始终把改革作为根本动力,立足国情农情,顺应时代要求,坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展,传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成,实现高产高效与资源生态永续利用协调兼顾,加强政府支持保护与发挥市场配置资源决定性作用功能互补。要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系,以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变,以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品,努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。

  面对新常态。2014年我国经济发展进入新常态,正从高速增长转向中高速增长,如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收,是必须破解的一个重大课题。国内农业生产成本快速攀升,大宗农产品价格普遍高于国际市场,如何在“双重挤压”下创新农业支持保护政策、提高农业竞争力,是必须面对的一个重大考验。2015年2月1日,《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化的若干意见》[24]提出,围绕建设现代农业,加快转变农业发展方式;围绕促进农民增收,加大惠农政策力度;围绕城乡发展一体化,深入推进新农村建设;围绕增添农村发展活力,全面深化农村改革。

  树立新理念。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,对做好新时期农业农村工作作出了重要部署,要求各地区各部门牢固树立和深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,大力推进农业现代化,确保亿万农民与全国人民一道迈入全面小康社会。2016年1月27日,《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》[25]发布。

  推进农业供给侧改革。2016年1月27日,中央财经领导小组第十二次会议,研究供给侧结构性改革方案。2017年2月5日,《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》[26]发布。中央农村工作领导小组副组长、中央农办主任唐仁健指出:“只有牢牢把握住推进农业供给侧结构性改革这条主线,为整个供给侧结构性改革当好先锋、提供支撑,才能开辟出农业农村发展的新境界。”2017年10月18日,十九大报告指出,深化供给侧结构性改革。建设现代化经济体系,必须把发展经济的着力点放在实体经济上,把提高供给体系质量作为主攻方向,显著增强我国经济质量优势。

  实施乡村振兴战略。实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代“三农”工作的总抓手。2018年2月4日,《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》[27]发布,这是改革开放以来第20个、新世纪以来第15个指导“三农”工作的中央一号文件。文件提出,坚持农业农村优先发展,到2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成。到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现。到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园。12年前新农村建设的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字方针已升级为乡村振兴战略的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”新20字总要求。

  从中央一号文件看扶贫攻坚。1982年1月,中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》即第一个中央一号文件,对安徽凤阳小岗村18位农民摁下红手印的“大包干”协议进行了肯定,开启了全国农民吃饱饭到致富奔小康新的一页。致富与脱贫是“中央一号文件”这枚硬币的两面。1994年3月,国务院制定和发布的关于全国扶贫开发工作的纲领《国务院八七扶贫计划》。“八七”的含义是:对当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题,力争用7年左右的时间(从1994年到2000年)基本解决。以该计划的公布实施为标志,我国的扶贫开发进入攻坚阶段,提出到上世纪末解决贫困人口温饱的标准:绝大多数贫困户年人均纯收入达到500元以上(按1990年不变价格)。进入新世纪,2001年12月,中共中央国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》;2011年12月,中共中央国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》。

  党的十八大以来脱贫攻坚战取得决定性进展,六千多万贫困人口稳定脱贫,贫困发生率从10.2%下降到4%以下。2013年11月3日,习近平总书记来到湖南省十八洞村考察扶贫开发,首次提出“精准扶贫”理念,为脱贫攻坚提供了一把“金钥匙”,中国大地上成千上万个十八洞村的命运开始得到根本性的改变。习近平总书记在2015年底召开的中央扶贫开发工作会议上强调:“新中国成立前,我们党领导广大人民‘打土豪、分田地’,就是要让广大农民翻身得解放。现在,我们党就是要领导广大农民‘脱贫困、奔小康’,就是要让广大农民过上好日子。”[28]“精准扶贫、精准脱贫”思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,内涵丰富,意旨高远,是打赢脱贫攻坚战的重要理论指引和思想指南。

  2015年12月7日,中共中央国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,提出了到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。习近平总书记指出,让人民过上幸福美好的生活是我们的奋斗目标,全面建成小康社会一个民族、一个家庭、一个人都不能少。

  40年前,安徽凤阳小岗村18位农民在“大包干”协议上摁下红手印的时候,他们也许只想到要吃饱饭,今天,回顾40年的农村改革历程,正是小岗村的18位农民撬动了农村改革的大门。此后,无数的能人志士投入了农村经济改革的大潮中,为我国农村政策决策贡献着青春和热血,为我国全面建成小康社会不断谱写出了新篇章。

 

  注 释:

  [1]邱爱军、孟育建:《我国农村政策决策机制三十年回顾》,中国农经信息网,2008年11月15日。

  [2]一大是指公社的规模大,二公是指公社的公有化程度高。1958年8月17日开幕的北戴河政治局扩大会议议题共有17个,关于人民公社问题,是其中之一。毛泽东称赞《关于在农村建立人民公社的意见》,认为是提交会议讨论的文件中写得最好的一个。他在扩大会议和在扩大会议期间穿插召开的协作区主任会议的多次发言,广泛地谈到了对有关人民公社问题的看法——人民公社的特点:一曰大,二曰公。我看,叫大公社。大,人多(几千户,一万户,几万户),地多,综合经营,工农商学兵,农林牧副渔;大,人多势众,办不到的事情就可以办到;大,好管,好纳入计划。公,就是比合作社更要社会主义,把资本主义残余(比如自留地、自养牲口)都可以逐步搞掉。房屋、鸡鸭、房前房后的小树,目前还是自己的,将来也要公有。人民公社兴办公共食堂、托儿所、缝纫织,全体劳动的女性都得到解放。人民公社是政社合一。那里将会逐渐没有政权。——薄一波著《若干重大决策与事件的回顾》,北京:中共中央党校出版社 1991年。第741-742页。

  [3]杜润生著《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》,北京:人民出版社,2005年,第100页。

  [4]宋洪远等编著《改革以来中国农业和农村经济政策的演变》,北京:中国经济出版社,2000年。第15页。

  [5]即第一个“中央一号文件”

  [6]即第二个“中央一号文件”

  [7]即第三个“一号文件”。

  [8]即第四个“一号文件”。

  [9]即第五个“一号文件”。

  [10]即中共中央2000年11号文。该文件是迄今为止最为完整系统的小城镇体制改革及经济发展的指导性文件。

  [11]即第六个“中央一号文件”。继80年代关于农村问题的五个“中央一号文件”以来,这是第一个关于农村问题的“一号文件”,显示出中央政府对农村发展问题的再度重视。

  [12]即第七个“中央一号文件”。

  [13]即第八个“中央一号文件”。

  [14]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,第13页。

  [15]即第九个“中央一号文件”。

  [16]即第十个“中央一号文件”。

  [17]陈锡文:《准确把握农村土地制度改革的方向》,《人民日报》,2008年11月4日。

  [18]即第十一个“中央一号文件”。

  [19]即第十二个“中央一号文件”。

  [20]即第十三个“中央一号文件”。

  [21]即第十四个“中央一号文件”。

  [22]即第十五个“中央一号文件”。

  [23]即第十六个“中央一号文件”。

  [24]即第十七个“中央一号文件”。

  [25]即第十八个“中央一号文件”。

  [26]即第十九个“中央一号文件”。

  [27]即第二十个“中央一号文件”。

  [28]《习近平关于扶贫开发论述摘编:实施精准扶贫、精准脱贫》,《中国扶贫》2015年第24期。  

  

  (作者系中国贸促会挂职定点扶贫县黑龙江省林甸县县委常委、副县长,中国国际展览中心集团公司总裁办副主任)

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