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陈朋:推动容错与问责合力并举
2017年08月01日 11:05 来源:红旗文稿 作者:陈朋 字号

内容摘要:近日,中央全面深化改革领导小组第三十七次会议强调,要建立健全改革容错纠错机制,形成允许改革有失误、但不允许不改革的鲜明导向。这告诉人们,在加强问责的同时,也应科学合理地容错,实现问责与容错的合力并举。

关键词:问责;权力;改革;干事创业;失误

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  近日,中央全面深化改革领导小组第三十七次会议强调,要建立健全改革容错纠错机制,形成允许改革有失误、但不允许不改革的鲜明导向。2015年的第十七次会议上,习近平总书记强调,既鼓励创新、表扬先进,也允许试错、宽容失败,营造想改革、谋改革、善改革的浓郁气氛。这告诉人们,在加强问责的同时,也应科学合理地容错,实现问责与容错的合力并举。只有这样,才能既让权力回归本质,又激发干事创业的活力。

  1.容错与问责在根本上是一致的。

  问责,顾名思义就是对权力该为而不为、滥为、失当等非规范运行行为进行责任追究。其基本依据是“权力与责任对等”的原则,其主要目的是防止权力不作为、胡作为、乱作为。实践证明,它是治理慵懒散行为、规范权力的有效办法。

  为什么要问责?从理论上讲,这是由中国共产党的性质和宗旨决定的。因为权力的任何失范都是与党的性质和宗旨格格不入的,都应受到责任追究。正所谓,“为官避事平生耻”。对共产党人来讲,应该牢牢记住自己手中的权力是为老百姓谋福利的,除此之外任何谋取私利的行为都是对权力的滥用,都会受到追责。从实践来看,一段时间以来,囿于制度笼子的松软,以权谋私而又未受到追责的情况并不少见。基于此,高压反腐、从严治吏成为新时期的常态。抑制权力滥为的问责利剑的出场,让一批徇私舞弊者受到了追责。然而,在这个过程中又出现了一种“不求有功、但求无过”“宁可不做事、也不做错事”的负面心态,甚至有人发出了“为官不易”的感叹。与那种依权妄为的行为相比,这实际上是一种消极怠工、尸位素餐的权力失能式腐败。对此,同样需要问责。

  如果说问责是从事后处置的角度来规范权力的运行,那么容错则是通过事前的引导来保障权力运行的重要支撑。所谓容错,简而言之就是创造宽松的氛围,允许人在可以承受的空间进行探索性试验,容忍一定程度的失误。其主要目的是“鼓励大胆探索者,宽容改革失误者,鞭策改革滞后者”,让人“胆子大,步子稳”,提振干事创业的精气神。一定程度上可以这样讲,问责是从消极的角度告诉人们哪些事情不可为、哪些事情必须为,容错则是从积极的角度告诉人们怎样可以做得更好。管理学中的激励理论能给容错提供一定程度的解释参照。它认为,管理实质上就是激励,通过相应的手段激发人的正确动机,满足人的正常需要,调动人的积极性和创造性。允许试错也是一种激励。因为权力不仅具有扩张性,而且也容易产生惰性。产生惰性的权力,自然不可能积极作为,而且还会对社会政治资源产生侵蚀。显然,这也是一种权力失范,必须予以纠正。何以有效纠偏?重要之举即是在引导其依法依规运行的同时,营造试错的宽松环境,给其提供创新拓展的空间。

  由此可见,问责与容错在根本上是一致的,而不是对立冲突的,二者都着眼于权力的规范运行,都在于提升权力的运行效能。只不过问责是从防止权力出错的角度,容错是从鼓励改革创新的角度。二者也是相互支撑的,问责的着力点在于解决不担当、不负责的问题。而要从根本上解决这些问题,不仅仅在于高悬责任之剑,还要借助容错机制来激发其“愿干事、敢干事、能干成事”,让人主动担当、主动负责。从这个角度看,容错机制乃是对问责制度落实的重要保障。因此,不能因为问责,而忽略甚至不敢容错,也不能因为容错,而为不负责任找理由、找借口。只有坚持二者的合力并举才会真正让权力回归本位,才会营造风清气正、干事创业的良好氛围。

  2.改革发展的关键档口需要问责也需要容错。

  当前,我们正处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的关键时刻。应对这种复杂形势,既需要各级干部心中有戒、强化责任担当,也要敢于创新、勇于拓展。如果只强调问责,而忽略合理的担当,则会带来一些非预期的后果。调研发现,一些人出于对问责的担忧和顾虑,已经显现出缺乏勇于创新、大胆干事的魄力。调研发现,当前一些人在坚守责任的同时衍生出了一种不贪腐也不干事、“廉而不为”“廉而无能”的心态和行为。很明显,这种状态不仅不能让权力有效运行,而且还会让发展错失机遇。中国浦东干部学院课题组的一项调研显示,对于“为官不为”的原因,62.16%的调查对象认为与“对落实责任从严的恐惧,害怕问责而不为”存在关联。扬州市委组织部的一项防治“为官不为”激励保障机制调研也显示,55.5%的调查对象认为应该建立激励干部干事创业、宽容失败的容错机制。这些数据都很客观、清晰地说明,在改革发展的关键档口,在用问责来引导权力规范运行的同时,也要建立容错机制来保护和激发干事创业的积极性。古今中外的实践证明,腐败治理的根本目标显然不是惩治了多少腐败分子,而是要引导权力回归本位,让权力既是廉洁的,也是有效能的。

  事实上,任何一场改革都具有一定的风险,有时候甚至是“步步惊心”。要求每项改革举措都只能成功、不许出错、不许失败,本身就不符合社会发展规律。宋代名臣范仲淹有句名言“公罪不可无,私罪不可有”。其意指出于公心、为国为民谋利而犯错了,应该坦然承受;心存私念、以权谋私,则一定要避免。当前,我国改革已进入深水区。容易的、皆大欢喜的改革已经完成了,好吃的肉都吃掉了,剩下的都是难啃的硬骨头。有时候连可以摸着过河的石头都不一定有了,敢于往前走一步本身就是一种勇气和担当。如果一脚踏空,跌入水中吓得半死,被拉上岸边还要痛打几板子,则不仅不合乎情理,而且不符合党一贯坚持的实事求是和治病救人的基本原则。所以,在问责的同时,还要给人以总结经验教训、重整旗鼓的机会,特别是能缓释干事创业过程中所存在的焦虑和担忧,继而为改革发展凝聚更多的人心和力量。问题是时代的最强音。这些现实问题正在倒逼着一些地方在狠抓问责的同时积极探索容错机制。实践证明,这些探索对所在地区的改革创新发挥了强劲的支撑作用。

  3.坚持问责与容错的和谐共进。

  在坚持问责的同时容错,并不是一件容易的事情。当前至少需要抓住以下几个重点问题。

  一是建立科学的甄选机制。一般而言,判断是不是属于容错的范畴主要看四点:一看原因,是因客观条件还是主观故意造成的错误;二看程序,是否有严格、规范的论证流程、风险评估和民主决策程序;三看依据,是否符合国家政策和地方法规;四看后果,有无造成不可挽回的重大损失,是否触犯道德、法律、党纪这三条“高压线”。也就是说,容错有三个基本原则:容错不容偏、容错不容贪、容错不容罪。特别是要按照习近平总书记提出的“三个区分开来”要求,把因缺乏经验先行先试出现的失误与明知故犯行为区分开来,把国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来,把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来,保护好广大干部的干事热情。对于那些冲在一线、无意过失、勤勉尽责、未牟取私利的干部,只要对党忠诚、干净、担当,则不必求全责备。

  二是做好规范的顶层设计。问责目前有《中国共产党问责条例》的指引,容错尚无国家层面的规范性文件作出统一指导。各地方围绕容错所作出的探索,大多也局限于所在地区。事实上,在自上而下的行政管理体制下,如果没有更高层面的整体设计,单纯依靠个体性的探索很容易陷入“上下不对称”而最终被搁浅的尴尬局面。因此,在鼓励、允许地方作出贴近实际的探索、为更大范围推广提供参考样本的同时,国家层面也应着手考虑建立容错试错的规范性文本。它不必拘泥于“试错”“容错”等独立文本,可以置于推动创新创业等大的政策蓝本中一揽子解决。

  三是防止试错被滥用。“担该担之责,惩应罚之过”。容错机制鼓励干部敢负重、敢作为,但绝非乱作为的“尚方宝剑”,更不是“挡箭牌”“免罪牌”,不能被滥用,而要坚持是非曲直标准,防止把“试错权”当成“保护伞”。这是一条不可丢弃的基本通则。特别是要在重大决策失误、重大责任事故中防止借容错之名卸责、弃责。要把纪律规矩挺在前面,防止小错误酿成大祸。

 

(作者单位:江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心)

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