经济发展以生态环境的损害为代价，是传统发展模式的一个重要特征。我国率先发展起来的东部一些发达地区正在饱尝环境严重污染的苦果。那么，“先污染后治理”的老路能否避免？对于正在快速推进工业化、城镇化，实施“后发赶超，跨越发展”的中西部地区，是面临的一个严峻挑战。十八届三中全会提出要建立系统完整的生态文明制度体系，为中西部地区发展指明了方向，那就是必须改变旧有模式的路径依赖，对“先污后治”的老路说“不”。

　　一、 传统“先污后治”的老路绝不能再走

　　首先，人类发展历史中的经验教训务必认真汲取。我们知道，18世纪以后，蒸汽机的发明为人类开采大自然的馈赠创造了条件，工业革命所带来的技术突破与生产力提高，将人类由大自然的附庸转变为改造、统治大自然的主人。然而，在人类对大自然无休止的索取中，江河湖海等水源遭受严重污染，原始森林面积急剧减少，水土流失严重，众多矿产、化石能源面临耗竭，大量珍惜动植物不断灭绝，二氧化碳、氮氧化物等工业废气大量排放，大自然的生态系统已经站在岌岌可危的崩溃边缘，频发的生态灾害更是严重影响到人类自身的生存。

　　相关研究表明，在20世纪全球的经济社会发展历程中，消耗的石油天然气高达2650亿吨、煤炭1420亿吨、钢铁380亿吨、铝材6.7亿吨、铜4.8亿吨，其消耗规模将使地球资源在二三百年间消耗殆尽；100年间二氧化碳浓度从百万分之290升至385，相当于地球5万-10万年的气候变化；全世界大约每一小时就有3个物种消失，每天有75个物种灭绝。

　　面临如此日益严重的生态问题，人类对于发展的认识逐步从单纯追求物质财富的极大化，开始关注在经济的发展过程中如何有效的保护生态环境，维持自然生态系统的循环，实现人口资源环境的可持续发展，国际社会已在多个领域签署与制定了保护生态环境公约。让人扼腕的是，尽管众多发达国家通过自身的转型升级改善了生态环境，但通过将传统产业向发展中国家转移、攫取他国不可再生资源、采取高消费模式等举措，依然无法改变全球生态灾难频发的现实。发展中国家为了自身经济的发展以及有限的技术装备水平，对生态环境的破坏具有更大的容忍度，传统的“先污后治”道路又再次在众多发展中国家上演。

　　其次，我国东部一些发达地区正在饱尝“先污后治”的苦果。改革开发以来，我国东部沿海地区发挥比较优势，经济社会发展率先实现了腾飞，但在“先污后治”的发展模式下，也造成了严重的生态环境破坏，其中水体、大气污染等最为突出，形成了巨额的环境治理成本。在水体污染方面，受农业开垦灌溉、工业与城市生产生活污水排放、石油开采与运输中的泄漏等影响，海河、淮河、太湖、珠江以及东部近海等水域，水质持续恶化，导致大量鱼虾、鸟类、水生动植物死亡，并不同程度出现生产生活用水短缺；特别是在近海海域的严重富营养化, 时常引起发生大面积的赤潮，水产养殖损失难以估量。为缓解严重的水体污染，近些年国家和东部有关地区投入了巨大的人力、物力和财力，开展水环境整治工程，迄今虽有一定成效，但要根本好转尚待时日。

　　大气污染在东部地区表现更为突出，近两年来，以京津冀为代表的城市大气污染指数直线上升，出现了以“雾霾”为别称的严重污染。据2013年统计，在PM2.5 年均浓度排行前20位的城市中，东部地区城市为14个，其中前六位均为河北所属城市。在城市规模不断扩张中，由于忽视了对众多污染源的有效控制与治理，大量工业粉尘、汽车尾气、工地扬尘的集聚难以被大气自身的循环自净能力消除，致使大气环境中的细微颗粒物浓度不断上升，北京、上海、天津、石家庄等多个东部城市近年来已频繁发布雾霾橙色预警，相关呼吸道疾病发病率有着明显的上升，对居民身心健康乃至经济社会发展都造成了严重的负面影响。

　　从国外经验来看，治理环境污染，难度大、成本高、周期长。最早实现工业化的英国曾通过出台《清洁空气法》、发展公共交通、改造传统炉灶、实施巨额罚款等方法，花费了整整半个世纪方实现对伦敦雾霾的有效整治。美国洛杉矶治理雾霾的过程中，遇到了来自汽车公司、石油巨头等利益相关团体的重重阻扰，以至于洛杉矶在1943年出现第一次雾霾到《清洁空气法》的出台，经历了长达27年的时间。由此可见，环境治理不仅仅是技术问题，也涉及到发展的路径依赖与既得利益关系。在采取“先污染”的经济发展模式下，我国东部地区同样也必然要付出高昂的“后治理”成本。

　　第三，中西部地区是国家重要的生态屏障，加快发展与环境保护的矛盾日益突出。中西部地区地处我国大江大河的上游，广泛分布着我国重要的水源涵养区、珍惜动植物保护区、森林植被覆盖区，其森林、草原、湿地和自然保护区面积分别占到全国比重的77.3%、91.5%、61.7%和85.7%。但中西部同时又是我国经济欠发达、不发达的地区。据2012年统计，占全国82%国土面积和53.4%总人口的中西部地区，经济总量（GDP）仅占全国的44.4%，广泛分布的少数民族集聚区、集中连片贫困区、革命老区等经济指标更是大幅低于全国平均水平，加快经济发展的愿望十分强烈。

　　在国家西部大开发和促进中部崛起战略的支持下，中西部地区基础设施建设、生态环境建设、以及经济社会发展，都取得了显著的成就，尤其近些年我国经济增长连续呈现“东慢西快”的格局，地区差距扩大的趋势得到有效遏制。但由于资源环境承载力和经济实力总体较弱，以及技术装备水平落后于东部地区，中西部地区在创造全国44.4%GDP的同时，也产出了全国43%的废水、60.2%的二氧化硫、53%的氮氧化物、58.3%的烟（粉）尘和58.6%的工业固体废弃物。在能源消耗上，内蒙古、山西、云南、新疆、宁夏、青海等中西部省份的单位GDP能耗大幅高于同期全国平均水平（0.74吨标煤/万元），青海和宁夏更是达到了2.081和2.079吨标煤/万元（2011年数据）。

　　另外，中西部地区工业“三废”处理、生活垃圾无害化处理、工业固体废弃物综合利用等方面存在较大不足，仅以2012年工业污染治理投资完成额占全国的比重来看，中西地区只有51.2%，低于其大多数污染排放比重，尚难与其广阔的国土面积和脆弱的生态环境相匹配，反映了环境保护或环境治理能力的严重不足。特别是，随着工业化、城镇化的加速推进，中西部地区节能减排和生态环境保护的压力越来越大。历史的经验告诉我们，决不能重蹈“先污后治”的覆辙，而要走出一条既要“金山银山”更要“绿水青山”的经济与环境双赢的新路。

　　二、新时期避免“先污后治”的有利条件

　　十八届三中全会提出加快生态文明制度建设，对中西部堵住“先污后治”老路，建立生态环境硬约束，提供体制机制保障。党的十八大报告将生态文明建设作为新时期“五位一体”社会主义现代化建设的重要组成部分，指出建设生态文明应从优化国土开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设四个方面开展。十八届三中全会《决定》进一步指出“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护环境。”

　　可见，生态文明建设的提出意味着经济的发展必须符合生态环境保护与可持续发展的要求，生态文明制度的确立也将构建有效的生态环境硬约束，从而意味着担负我国重要的生态保护屏障的中西地区绝不能再走“先污后治”的老路。唯有采取符合生态文明建设基本框架与要求的经济转型升级战略，努力建设资源节约型和环境友好型社会，不再发展那些高能耗、高污染的产业，才能保证相关的资金、技术、人才和土地等要素资源，以及项目审批、财政转移支付、产业政策等向中西部地区倾斜，污染环境者必将受到严厉的惩处。同时，生态文明建设也为中西部地区提供新的发展机遇，尤其是限制开发和禁止开发区可以将其特有的生态资源禀赋，通过如生态旅游、生态产品开发、碳汇交易等形式实现生态财富货币化、外部效应内部化，达到经济发展与生态保护的双赢。

　　新一届政府着力打造中国经济升级版，为中西部地区避免“先污后治”，实现转型发展，提供经济技术支撑。进入21世纪以来，我国经济总量顺利超越一些工业强国，经济增速保持全球前列，世界第二大经济体地位更加稳固；同时，我国工业化已经进入中后期，城镇化步伐加快，第三产业比重首次超过第二产业。国家相对雄厚的经济实力和技术积累可为中西部地区实现转型发展，避免重走东部地区老路，提供了可靠的经济保障和技术装备支撑。比如，在中西部以往的资源开发中，由于资金短缺、技术装备落后，常常造成矿体破坏、回采率低，而且只能进行初加工，再加上缺乏应有的环保设施，致使大多数资源型企业成为当地的重污染源。随着先进技术装备的广泛采用，特别是把信息化、智能化等高端技术运用于资源开发和生产加工中，中西部地区资源品的产业链条会得以延长，资源和环境也相应会得到有效的利用和保护。

　　中西部地区日益形成在发展中保护和在保护中发展的共识，具有避免“先污后治”实现经济与环境双赢的后发优势。作为后发展地区，中西部一方面可以利用当今国内外最新的科技成果（包括新技术、新工艺、新产品），同时借鉴东部沿海地区经济发展的经验教训，促进集约、环保、低碳的绿色经济和循环经济发展，构建切实有效的生态文明制度。经过西部大开发以来的生态环境建设，中西部地区各级政府、企业和居民的环保意识日益增强，环境保护制度也不断完善，比如项目审批实行“环保一票否决”等。这些都为中西部发展避免走“先污后治”的老路，提供或创造了十分有利的内外部条件。

　　当然，要看到我国地区发展很不平衡，中西部大部分地区尚处于工业化初中期阶段，城镇化水平较低，加快发展摆脱贫困仍是最紧迫的任务；特别是还有不少地方官员对生态环境保护依旧不够重视，监管不力，执法不严，甚至纵容污染行为。这些使得中西部地区避免“先污后治”面临着现实的压力和困难。

　　三、避免“先污后治”的主要对策

　　1、实施双轮驱动战略，推进主体功能区规划的落实

　　中西部地区既是我国经济增长的新引擎，也是重要的生态保护屏障。必须改变单纯强调资源开发和经济发展的思路，转向经济发展与生态保护的双轮驱动。具体而言，一方面要深入实施国家西部大开发和促进中部崛起战略，发挥中西部地区资源富集的比较优势，加快优势资源的就地转化，延长产业链条，增强自我发展能力和内生增长动力。同时，要坚定不移地推进主体功能区规划的落实，建立国土空间开发保护制度。主体功能区规划是根据资源环境承载力、开发密度和潜力对不同地区的国土开发实施科学的空间管治，以实现工业化过程中人与自然的和谐发展。目前，全国和省区两级主体功能区规划编制完成，但推进规划的落实尚存在不少困难。关键是完善相关配套政策，特别是对限制开发和禁止开发区域要进一步落实扶持政策，并对不符合准入条件的项目严格控制，不能降低门槛。

　　2、适当调低经济增速，注重提质增效和结构升级

　　作为经济欠发达地区，中西部要缩小同东部地区的发展差距，一个重要前提就是经济增长速度要快于东部。从2007年以来，我国经济增长“东慢西快”的格局一直在延续，尤其是内蒙古、重庆、贵州、四川等西部省市的GDP增长率、固定资产投资、工业等主要指标大多走在全国前列，以致我国地区发展差距近年来呈现出“拐点”态势。但是要认识到，经济增长速度并非越快越好，必须考虑到与资源环境的承载力相适应；随着全球经济的深度调整和国内生产经营环境的变化，我国整体经济增长已由高速增长进入到中高速增长阶段。

　　中西部地区需要摈弃传统发展思维，由只注重发展速度转向速度与质量效益兼顾，更加注重提质增效上来。总体而言，今后一个时期中西部地区经济增长目标以略高于东部为宜（如，2-5个百分点），这样既有利于保护资源环境，又有利于缩小与东部的发展差距。从中长期来看，中西部地区还要着力调整产业结构，改变产业层次低、初级产品比重高、高能耗和高污染产业比重大的状况，逐步实现产业转型升级。一方面要通过采用现代高技术对大量的传统产业进行改造提升，下决心淘汰落后过剩产能，尤其是耗能高污染重的重化工行业。同时，积极培育战略性新兴产业，如新能源、新材料、新一代电子信息、生物技术、节能环保等，大力发展低碳经济和循环经济，减少经济发展对能矿资源的高度依赖，减轻地方政府承受的节能减排压力。

　　3、依托丝绸之路经济带，建设内陆型加工贸易基地

　　中西地区对外开发程度低，难以有效利用“两种资源、两个市场”。习近平总书记提出建设丝绸之路经济带，为中西部地区以开放促开发，实现跨越发展带来历史机遇。丝绸之路经济带主要分布在内陆中西部地区，它的建设要以互联互通基础设施建设为纽带，以产业发展为支撑，以扩大对外开放政策为保障。就经济带的产业发展而言，主要是两大途经：一是优势资源的开发和就地转化，生产产品不仅销往内地，而且通过亚欧大陆桥销往国际市场；另一个就是在沿线地区创造良好投资环境，通过吸引东部产业转移落户，建设面向中亚、南亚、西亚、乃至欧洲市场的内陆型加工贸易基地。

　　加工贸易属于“两头在外”的外向型经济，改革开放以来东南沿海经济迅猛崛起主要得益于大力发展“三来一补”的加工贸易，随着生产成本的大幅上升，目前大量加工贸易企业开始向低成本地区或国家转移。在丝绸之路沿线地区建设加工贸易生产基地的优势，首先是因为这里距离中亚等市场区近，物流成本可大大节省；其次是这里劳动力成本、土地成本低，环境容量相对大；再就是周边国家对物美价廉的中国产品有较高的接受度和美誉度，尤其是服装、鞋类、食品、轻工、家电、电子产品等。沿线地区通过承接东部这类产业转移，不仅带动当地就业促进经济增长，还有重要的是可以改变西部长期资源依赖的产业结构，保护资源环境，同时也有助于东部“腾笼换鸟”。当然，在承接东部产业转移中也要审慎筛选，严格项目环评，避免东部污染转移。

　　4、加大生态补偿和财政转移支付力度

　　中西部地区肩负着国家生态环境屏障和经济增长双重使命，既不能走“先污后治”的老路，也不可“只保护不发展”。作为经济落后地区，需要国家提供更大的扶持，尤其在交通、产业、城镇、环保、民生等领域采取更多的倾斜式政策，加大对承担生态主体功能的地区生态补偿和财政转移支付力度。要坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏环境谁付费的原则；同时坚持谁受益、谁补偿的原则，推动地区间建立横向生态补偿制度。此外，要合理划分中西部地区资源税的分成比例，建议资源税更多地留在资源产地（即市县区政府，而非省区政府），以利于当地开展资源地（矿区）环境生态修复和治理。

　　5、提高环境违法成本，严格环境执法

　　依据中西部地区的区情与条件，制定和完善环境保护相关法律法规，实现有法可依，对污染零容忍。利用现代化的信息监控手段，构建环境监控网络，实现对污染排放、盗采盗挖、林地破坏等生态违法行为的全天候监控。组建专业化的环境监控、执法机构，加强监控人员与执法人员培训，提高人员应用信息化设备能力，切实提高环境执法能力。加大对环境破坏的惩处力度，建议取消企业违法排污的罚款上限，落实“污染入刑”，使企业主动治污，不敢触动违法排污的“高压线”，扭转环境守法成本高、违法成本低的怪状。

　　6、加大环境指标的权重，完善政绩考核体系

　　政府机构在促进地区经济发展与生态环境保护中具有重要的作用。单以GDP作为政府考核的核心指标并不符合新阶段我国经济社会发展的需要。中西部地区应依据全国主体功能区对重点开发区、限制开发区和禁止开发区的功能划分，科学的确定政府官员政绩考核指标体系，加大环保指标考核的权重，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消GDP考核。激励地方政府发挥主观能动性，推动区域经济、社会、生态和谐发展。

（中国社会科学院工业经济研究所供稿）