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预算现代化是国家治理能力提升的重要抓手
2018年05月24日 10:21 来源:《国家治理》周刊 作者:许正中 字号
关键词:财税体制改革;现代预算制度;财政配置

内容摘要:预算编制是民众达成政治共识的过程、是国家权力的安全阀管住了预算权力,特别是强制征集资源、开支公款和举借债务的权力,就是管住了国家权力,包括政治权力和其他权力,现代预算制度首要功能在于约束和引导国家权力的运作。通过扩大相关主体参与预算编制,包括各级政府财政与其它部门单位以及人大、政协和社会公众的参与,增加预算编制的时间,扩展预算视野,充分地在预算编制环节展开多方博弈和论证预算编制内容的合理性,才能在预算执行中,硬化预算约束,强化预算法律效力。凡是以政府名义发生的收支包括政府债务性收支,都应列入政府预算,有效协调公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算之间的关系,并完整地向国家权力机关报告,向社会公开,接受权力机关和人民的监督,不断强化预算行为的法律约束力。

关键词:财税体制改革;现代预算制度;财政配置

作者简介:

 

  习近平总书记指出,财税体制改革不是解一时之弊,而是着眼长远机制的系统性重构。财政是国家治理能力和治理体系现代化的基础和重要支柱。在所有财政问题中,预算处于核心位置。预算编制过程,不仅是自然人和法人行为选择的过程,是政治达成共识的过程,还是经济秩序博弈过程,更是社会多方融合过程。财政本质上都是围绕着预算资金的分配而进行的,各种行为选择、资源配置、政治冲突和社会融合最终都会反映到预算的全过程。现代预算制度就是在此基础上建立的,它始终在国家治理现代化和治理能力提升中发挥着基础性、制度性、保障性作用。由统治模式向治理模式的转变,是现代国家发展过程中的不可避免的“哥白尼式转向”,而被认为是国家治理的基础和支柱动力传导的公共预算,从理论到实践也面临着一次全方位的转变。爱因斯坦曾经说过,一种理论前提越为简练,涉及的内容越为复杂,使用的领域越为广泛,那这种理论就越为伟大,预算在当代社会就是这样一种理论和实践。

  当代预算深度影响着自然人和法人的行为选择

  预算不只是简单的技术或工具的问题,而是塑造某种特定的现代经济、社会文化与价值、廉政政府机构和活化社会机能的利器,时时在塑造着每个国家的公民。预算是一定时期内纳税人对政府财政行为进行控制、具有实际约束力的至关重要的法律文件,同时也深深影响着自然人和法人的行为选择。

  预算界定着公资源与私资源的界限,也决定着私资源公共化的程度和比例。例如,个人所得税在预算中所占的比例和其自身结构,决定着个人在工作与闲暇之间的精力分配,这就是所谓的拉弗曲线效应。同时,人们通过预算过程参与公共决策进而改变自然人和法人的行为。公共预算的产生基于社会契约,政府提供公共产品,社会公众为此支付报偿、负担税收。基于各种原因,如政府债务增加和合法性等问题,各国政府均试图通过提高公共预算透明度来增加民众对政府政策的支持率。政府应对民众负责,避免不断滥发债务或随意开支,以致政府入不敷出。这正是基于政府与人民之间的契约,政府是为社会公众的福利服务的,而不是谋取自身利益,让人民为此买单。人民通过透明的公共预算规则体现其权利成为现代化国家治理的一项重要规则。国家运用财政政策工具中与市场兼容的重要经济手段,在体现国家意志过程中还可以起到引导企业和社会主体参与的作用,放大财政投入绩效。这样通过经济手段来治理市场经济,既维护了市场的公平统一,又在体现国家治理意图时通过财税杠杆起到“四两拨千斤”的乘数效应和放大效应,对经济发展起到助推器、促进器的作用。

  预算编制是民众达成政治共识的过程、是国家权力的安全阀

  管住了预算权力,特别是强制征集资源、开支公款和举借债务的权力,就是管住了国家权力,包括政治权力和其他权力,现代预算制度首要功能在于约束和引导国家权力的运作。自秦以来,中国社会即深陷在权力困境中:如此依赖又如此担忧。作为一把双刃剑,公共权力既可被用于促进大众利益和国家功能,也很容易被滥用从而变异为“毁灭的权力”。在国家所有权力当中,支配公共预算资源的权力是核心的和实质的权力,约束了这部分权力也就约束了国家职权和行动范围内的所有权力。可以说,预算是一个动态的经济立宪过程,也是宪法的动态落实过程,这种法律约束是一国政治结构中固定不变和永久性的一部分。预算是一种外部政治控制,诸如预算编制及编制依据。政府的财政部门和支出机构承担的责任,预算计划的内容、增收、增支事项,预算计划的审议,预算变更及其理由,预算的履行情况以及责任承担等等,举凡政府的财政预算活动的一切,都应该以法律规范之,并提前告知于众,接受纳税人的问责和监督。在此基础上才谈得到人大审议监督、人民参与、财政以至政治问责。现代预算成为联结政府与人民关系的纽带、授权书、责任状,制定财政制度与政策的元规则、出发点,国民利益和意愿的表达机制、问责和纠错机制。立宪财政不是去权力之威严,而是使权力更加有效和更具有合法性来源,也更具有凝聚力和合乎人民的意愿要求。人民对公共权力的控制,是通过对征税权的约束、对收入用途的约束来实现的。十八大以来,党中央强调要把权力关在笼子里,若没有把政府汲取财政收入的权力关进去,等于什么都没有关进去。政治问责只有与财政问责结合起来才有实质性的内容。这一过程可通过财政投向、税收杠杆等经济手段,更好地体现国家治理的各种意图和政府活动的范围、方向、重点与政策要领,维护市场统一,弥补市场失灵,优化资源配置,促进社会公平。使公众起到监督公共财政和预算权力的作用,进而提升整个政府治理水平,重塑政府与人民的关系,实现责任政府,从而实现国家治理体系与治理能力现代化。

  预算是经济秩序博弈的总游戏规则

  现代国家治理体系包括市场、政府与社会三大维度,厘清政府治理、市场治理与社会治理的职能边界及“合作共治”方式甚为重要。

  现代政治经济学认为,市场配置与财政配置都是为了满足人的需要,市场配置主要为了满足人的个人需要,财政配置主要为了满足人的社会共同需要。市场配置是初始性配置,各市场主体能够配置和使用的资源并不是无限的;财政配置是对市场配置的再配置,是建立在市场配置基础上的,财政配置的资源实际上是以纳税人放弃的资源为代价的,在市场按要素贡献率分配并形成要素收入的基础上,能够由政府从中汲取的“公共资源”是有限度的。纳税人缴纳的“一揽子”税款,应尽可能有效地转化为“一揽子”合意的公共产品,预算机制是公众表达意见制度化和公共决策需求表达机制。赋予人民参与公共决策的权利,并有自行申请的机制,受国家法律和程序的保护。这既是体现公共受托责任的要求,也是实现现代预算制度的内在要求。引入人民参与机制,使人民参与国家政治经济活动是现代税收国家的重要特征。预算的公开和透明是借此来约束政府权力范围的基础。为此要建立政府预算公告制度:政府财政部门应将预算、决算及其他相关信息公正、及时和完整地公布在官方网站上,以便社会公众查阅和监督。公布相关政府预算信息时要提供详细的说明,便于公众理解政府预算信息。通过听证会或座谈会的形式,对相关预算信息进行沟通,切实保障人民参与权的实现。向社会公众传递国家意志和政府战略意图,通过充分讨论、各种观点的交锋,才能发现其中的问题,提高公众参与政府预算的积极性,进而有助于提高政府预算的秩序规范化作用和经济主体行为合法性。国家运用预算的公共财政权力,拥有法定征税权和以非税方式取得收入的权利,进而运用所收入的财力履行国家治理职能。通过扩大相关主体参与预算编制,包括各级政府财政与其它部门单位以及人大、政协和社会公众的参与,增加预算编制的时间,扩展预算视野,充分地在预算编制环节展开多方博弈和论证预算编制内容的合理性,才能在预算执行中,硬化预算约束,强化预算法律效力,进而规范纳税人的经济行为,稳定经济秩序。

  预算是调动各方面力量共同化解社会公共风险的总中枢

  凯恩斯认为,“人类行为影响着未来,不管是个人行为、经济行为还是政治行为。但是,人类行为不可能依赖于严格的数学预期,因为这种计算的基础并不存在”。在风险社会,人成为社会的中心所在,不再像工业时代那样为了社会生产而服务,而是为了人自己而服务。人与人之间的联系更加紧密,不可分割。风险因社会群体的高度的关联性而升级,局部风险演化为全局风险的速度和威胁程度在上升。社会越来越发达,个体做出某些举动,都会在一瞬间影响和传递到世界每一个角落。风险社会治理结构的脆弱性使得风险不可避免,甚至孕育更为复杂和更加严重的制度性风险。在风险社会,科技水平提升给予人类面对风险更多的处置能力与容忍程度。但当社会形态快速演进,社会治理结构仍在艰难转身时,不仅无法实现以往的风险治理效果,制度本身也会产生更具威胁的制度风险。

  现代预算的执行是社会多方不断融合演进的过程,化解社会公共风险,仅靠政府或某一方面的力量是不够的,必须发挥多元主体的积极性,这也是我们讨论“治理”常有的题中之意。预算在调节各种关系中发挥着总舵手作用。可以将各种力量的作用发挥最大,从而形成应对不确定性和公共风险的治理结构。财政政策密切关注国家治理中不断出现的动态变化,在某个时间点理解现有的社会状态,依据手中尽可能多的现时信息,预期未来的社会状态“坍缩” 状态,制定应对措施。决策时间点上做出的判断可能无需怀疑合理性与恰当性,但随时间推移,面对复杂且时刻处于动态变化的风险社会,决策者需要思考每个阶段的财政政策是否仍能实现政策目标,政策目标恰当与否。

  市场经济的发展,不同社会阶层、利益群体逐渐形成,经济社会主体日渐多元化,并变成为关系紧密的利益相关者,需要创新预算结构和制度来包容越来越复杂的利益关系、协调越来越多的各种利益冲突。社会只有存在多元利益才有活力。多元利益主体之间会产生复杂的利益博弈,要使这种多元的利益博弈不至于危害社会共同体的公共利益,就必须有一种能包容多元利益的治理结构,规范各自的责、权、利和行为。利益主体越是多元,社会就变得越是复杂,内生的不确定性和公共风险就会越大,就越有可能危害整体的发展。利益主体之间是相互竞争博弈的,这就需要找到一种有效的解决方式不至于让这个社会共同体在竞争博弈中崩溃。

  公共领域不由财政来独占,应该让社会来更多地参与。这个维度的财政模式对应的不是“公共财政”, 是“民主财政”或社会参与式财政。一些地方实行参与式预算、政府委托社会组织提供公共服务等,改变了财政独占公共领域、包揽公共服务的传统观念。这就呼唤社会问题要由社会组织协同治理,其基本经济理由在于公共品提供中的市场失灵与政府失灵并存。就市场失灵而言,因公共品普遍存在“免费搭车”问题,市场机制不能有效提供,制度选择的范围就缩小到需要政府介入或社会组织介入。然而,政府提供公共品也存在失灵,由于政府在决定公共品供给数量、质量、结构时,受居民需求偏好显示的真实性的限制,当居民对公共品需求偏好存在较大差异性时,政府提供公共品的政策选择通常倾向于中位选民的需求偏好,结果是:一部分对公共品需求较高的人可能得不到满足,另一部分人的特殊需求也得不到满足。政府失灵的存在,客观上需要社会组织拾遗补缺:为需求较高的人群提供额外的公共品,为需求特殊的人群提供特殊的公共品。

  中国当务之急在于构筑现代预算制度

  现代预算是国家的一种公共治理活动,作为国家治理的重要组成部分,其归根结底是要维护公共利益。建立现代公共治理的框架体系,是未来财税体制改革的一个重要突破口。其本质特征是政府与公众、社会对公共生活的合作管理、和谐融合的最佳状态,基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等,最终达到“善治”。

  提高财政透明度,是预算公共治理顺畅运行的前提,是现代财政民主法治的基础,整个预算信息的披露、发布、交流、反馈机制都应当顺畅运行。国际货币基金组织 (IMF) 和国际预算促进会 (IBF)规定了财政数据公布的指标、及时性与频率,并制定了《财政透明度良好做法守则》 和 《财政透明度手册》作为各国的作业指导书。引入现代预算管理制度,让“看不见的政府”变成“看得见的政府”,淘汰了“不负责任的政府”,变成了民主的、方便民众监督的政府,从制度上降低了腐败发生的可能性。

  建立问责追责机制是预算治理的基石,监督各治理主体职责对治理主体进行奖励或处罚是保障预算顺畅运行的制度基础。一般来说,政府履职职能的具体承担者—政府部门, 其财政治理的目标和要求是政府内部控制的基础。同时,政府履职职能的经济保障者—公共财政资金和资源的分配系统是财政治理能力的集中体现,也是政府内部控制的核心。

  强化监督是预算顺畅运行的杀菌剂。基于宪法,人民对政府预算有知情权和监督权。应依法明确各级政府公开预算信息的义务和法律责任,按照“公开为原则,不公开为例外”的准则,规定预算信息公开的内容和方式,确保社会公众依法了解掌握政府资金收支的来龙去脉,表达对预算资金配置使用的诉求,并积极探索公众参与预算决策过程的机制与渠道。凡是以政府名义发生的收支包括政府债务性收支,都应列入政府预算,有效协调公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算之间的关系,并完整地向国家权力机关报告,向社会公开,接受权力机关和人民的监督,不断强化预算行为的法律约束力。

  【本文作者为中共中央党校教授】

作者简介

姓名:许正中 工作单位:中共中央党校

职称:教授

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