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从自由竞争到政府监管:美国“联邦银行时代” 的金融危机与启示
2017年10月31日 10:46 来源:《清华金融评论》2017年10月 作者:岳庆媛 字号

内容摘要:从1862年美国内战结束到1914年美联储建立的这一段时间在美国金融史上被称为“联邦银行时代”(National Banking Era)。

关键词:银行;金融危机;联邦;挤兑;联合会

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    从1862年美国内战结束到1914年美联储建立的这一段时间在美国金融史上被称为“联邦银行时代” ( National Banking Era)。这是一个承上启下的时代,美国银行业经历了“自由竞争”,进入“民间监管”,再到“政府监管”的历程;这是一个经济高速发展、金融危机频发、监管制度激烈变革的时代,是一个造就了摩根、斯蒂尔曼、洛克菲勒等大亨财阀的时代,也是一个民粹主义兴起、国内阶层矛盾尖锐、政府权力急剧扩张的时代。经过这段风起云涌的历史,美利坚这个国家从一个新兴的殖民地超越欧洲列强,成为世界经济的火车头,纽约取代伦敦成为全球金融中心。然而伴随这段历史的不仅仅是梦想和荣耀,也有惨痛的失败和教训。在美联储成立仅仅十五年之后,即爆发了史上最惨重的金融危机—1929至1933年的大萧条,其在全球范围内造成的影响在一定程度上铸就了近代世界政治经济格局。那么,这段金融史到底是怎样的波澜壮阔、跌宕起伏的呢?从其中我们能够学到什么样的经验和教训呢?

  自由竞争与金融危机的频发

  从1862年到1914年的这一段时间被称为美国银行史上的“联邦银行时代”。在这一时期美国爆发了五次主要的金融危机,平均每十年就发生一次。要回答金融危机为何如此频发这个问题,我们需要了解这个时代所面临的主要的银行监管问题。“联邦银行时代”得名于美国内战结束以后颁布的《联邦银行法案》。这个法案的颁布有两个主要目的,一个是为因内战花费而非常窘迫的联邦财政募钱,另一个是规范和管理战前的“野猫银行” (wildcat banking)。从1836年安德鲁·杰克逊总统否决了延续美国第二中央银行的提案之后,联邦政府从银行监管中退出,美国银行业进入了“自由银行时代”(free banking era)。开设银行只需要在州政府注册,由于各州之间为了吸引资本相互竞争,它们争相降低开设银行的要求。一时间,各种小银行如雨后春笋般涌现。而且,美国当时没有统一的货币,各个银行都可以发行自己的钞票。由于今天开业的银行可能明天就会倒闭,银行发行的钞票的信誉度也受到广泛怀疑。金融体系一片混乱,因而这段时间也被称为"野猫银行”时代。

  另外,内战的巨额耗费造成联邦政府财政窘迫,政府需要筹钱来解决内战中欠下的的债务(债主主要是东部的大银行)。于是《联邦银行法案》的一个重要提议就是通过设立联邦银行让联邦政府重新掌控金融体系。联邦银行是一类在中央联邦政府下辖的货币监理署(the Office of Comptrollerof the Currency)注册的银行,它们与先前的州立银行并行成为两大商业银行体系,这一体系延续至今。但是注册联邦银行需要的资本一般高于州立银行,因而联邦银行往往是一些资本雄厚、信誉卓越的大银行。

  《联邦银行法案》也设立了银行储备金机制,并将联邦银行划分为三类:中心储备城市(开始只有纽约,1887年以后也包括芝加哥和圣路易斯)银行,储备城市(其它人口50万以上的城市)银行,和内陆乡村(剩余其它城市)银行。储备城市银行和中心储备城市银行必须将其存款的25%放在自家金库作为储备金,但是储备城市银行也可将储备金的一半作为存储于中心城市银行获得利息,内陆乡村银行只需要保持15%的储备金,并且可以将60%的储备金放在储备城市银行或者中心储备城市银行套利。而且中心储备城市银行可以储备城市银行存入的储备金作为自己储备金的一部分;同理,储备城市银行也可以将乡村银行存入的储备金作为自身储备金的一部分。这样的一套储备金体系导致了一个金字塔形状的结构—全国的银行储备金都集中在纽约的银行市场。充沛的资金为一些纽约的银行家的投机和冒险创造了条件。另外,由于农业生产的季节性,内陆乡村银行对于资金的大量需求集中在每年秋收的时节。一旦乡村银行从储备城市银行和中心储备城市银行大量召回资金,极容易造成纽约银行市场资金链的断裂。由于没有保护储户的储蓄存款保险政策(FDIC在大萧条之后才设立),银行破产可能意味着储户的积蓄血本无归。所以银行市场的流动性困难极易催生储户挤兑,从而造成金融危机。

  联邦银行时代金融危机频发的另外一个因素是货币供给缺少弹性。《联邦银行法案》旨在结束“野猫银行”时代混乱的货币市场,建立了在外形设计上统一的货币,并且规定统一货币只能由联邦银行代以发行,州立银行发行货币需缴纳10%的税,这一措施有效地把州立银行排除在货币的体系之外。而且要发行这种货币,联邦银行需购买政府债券作为抵押,发行相当于债券价值90%的货币量。联邦政府财政在1870年以后逐渐好转,不再大量增发债券,使得联邦银行发行货币的成本增高,因而货币供给不仅不具有弹性而且经常处于短缺状态。高度集中的储备体系和缺少弹性的货币供给是联邦银行时代美国金融体系的硬伤。它们所导致的后果就是,一旦纽约的银行市场出现风吹草动,极易导致内陆银行挤兑;断裂的金融链条立即导致全国性的金融危机。

  “民间央行”的成败:

  银行应对金融危机的策略

  面对金融危机的频发和中央银行的缺位,银行业也发明了一套应对的自救措施。组织银行自救的机构就是行业清算联合会(clearing house)。清算联合会最初的功能就是集中银行之间的清算业务从而取代以前纷繁芜杂的一对一清算,因而清算联合会的建立的初衷是提高银行业自身的运营效率。美国最早的银行清算联合会1853年始于纽约,在以后的直到美联储成立的大约60年间,纽约清算联合会在平抑金融危机、保持全国银行业市场秩序方面起到了举足轻重的作用,因而也被成为“民间央行”。

  纽约清算联合会,以及此后美国各大城市纷纷效仿建立的当地清算联合会,平抑金融危机的主要措施是组织当地银行的集体互救。一旦金融危机爆发,清算联合会立即停止发布任何成员银行的经营信息,所有的成员统一起来,拥有富裕资金的银行向缺少资金的银行贷款。当危机过后,贷款银行再还款,大家共度难关。银行之间是竞争对手,但是当金融危机来袭的时候,它们是有动机互救的。由于存在信息不对称,储户难以知道银行的经营状况以及银行之间的交易,所以在缺少储蓄保险的情况下,储户看到别人挤兑也会立即跑到自己的银行提款。如果针对个别银行的挤兑行为不能得到及时平抑,可能很快演变成大规模的金融危机。

  但是组织银行自救,面临一个道德风险问题。也就是说清算联合会的成员会有免费搭车的动机—它们可以平时经营高风险高回报的业务,一旦金融危机爆发时缺少资金就向同行借款。为了解决道德风险问题,清算联合会采取了几项措施。第一,贷款不是无成本的,借款银行要向放款银行支付6%的利息。第二,成员必须保持一定比例的储备金,并且联合会有一个监视组巡查成员的经营状况。第三,精算联合并不是一个开放的组织,参加联合会必须满足一定的条件并且支付年费。很多小银行被排斥在外,只能通过联合会成员代理清算业务,因而能够参加清算联合会也是一个对银行信誉的背书。

  清算联合会作为一个自愿的组织并没有强制性的执行手段,它最多只能将不遵守纪律的成员驱逐,但是这种情形极少发生。那么,清算联合会是怎样维持对于成员的有效管理呢?对于纽约清算联合会的研究显示,银行家之间有非常密切的私人网络。很多银行家都是一些私密的精英俱乐部的共同成员,比如,摩根自己就创立了大都会俱乐部来交际他在商场和金融界的朋友。而且银行之间通过连锁董事也形成密切的网络,在密切的网络关系中信息能够迅速传播,因而对于银行的行为产生有效的控制。在成立的五十年里,纽约清算联合会成功地平抑了联邦银行时代的诸次金融危机,但是这种情况到1907年的金融危机发生的巨大的改观。那么1907年金融危机到底有什么不同呢?

  1907年金融危机异于联邦银行时代其它金融危机在于它不是始于银行。从1880年开始,在金融市场上兴起了一种创新型的组织叫做信托公司(trust company)。信托公司本质上也是一种银行,它与银行经营几乎相同的业务,吸纳存款、发放贷款和票据业务,但是由于它是作为公司注册,因而免受某些银行监管政策的约束。起初,信托公司并不成气候,没有对银行业造成大的影响;但是19世纪末随着美国经济的迅速扩张尤其是铁路投资的兴起,使得信托公司的规模越来越大,成为银行业的竞争对手。银行业认为信托公司具有不正当的竞争优势,因而排斥信托公司加入清算联合会。

  1907年的金融危机始于几家信托公司在股票市场的投机失败,消息传来它们立即遭到储户挤兑,和这些公司有连锁董事关系的其它信托公司和银行也遭到了挤兑。信托公司向纽约银行联合会求助,希望能够发放紧急贷款,但是遭到拒绝。金融危机于是愈演愈烈,几日后纽约第三大信托公司,尼克伯克,遭挤兑破产,其总裁自杀。由于挤兑风潮极强的传染性,很多联邦银行和州立银行也遭到挤兑,一时间满城风雨。外地银行听说纽约发生了金融危机,也纷纷要求撤款。但是由于纽约的银行由于城内的挤兑已经或者府库空空或者谨守家底,根本无钱外派,于是纽约银行清算联合会断然拒绝内地银行的提款要求。内地的储户听说本地银行无法从纽约提回存款,也纷纷跑到自己的银行要求兑现提款。资金流动性困难很快演变成一场全国性的金融危机。

  1907年金融危机的转机出现于11月2日摩根召集纽约银行和信托公司的120位总裁在自己府邸开会,当晚这些人吵吵嚷嚷无法达成互助协议的时候,摩根悄悄地把他们锁在自家的图书馆里。直到半夜三点钟,他们终于达成共识,由每家公司出资组成一个2500万美元的共同基金抛向市场,用于平抑挤兑风潮。同时纽约银行联合会也组织了银行互救,纽约的银行市场终于在信托公司和银行的共同努力下渐渐平息。

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