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央地关系视野下我国地方金融监管体制改革
2018年04月11日 15:06 来源:《国家治理》周刊 作者:王卉彤 字号
关键词:国家机构改革;地方金融监管;“一委一行两会”

内容摘要:在进行地方金融监管体制改革,建立健全地方金融监管体制的过程中,必须遵循党和国家机构改革对中央金融监管体制改革提出的新要求“解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题,强化综合监管,优化监管资源配置,更好统筹系统重要性金融机构监管。建立健全地方金融监管体制的途径根据党和国家机构改革与全国金融工作会议的新要求,进行地方金融监管体制改革,建立健全地方金融监管体制,首先要适度剥离地方金融监管与金融发展职责,其次要建立健全地方性金融监管规章,再次要增强地方金融监管的监管能力。

关键词:国家机构改革;地方金融监管;“一委一行两会”

作者简介:

 

  金融监管,既是现代化国家治理的重要手段,也是推进国家治理能力现代化的重要组成部分。长期以来,我国对金融机构的监管权主要集中在中央政府,具体由“一行三会”负责。根据十三届全国人大一次会议于2018年3月17日表决通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,银监会和保监会合并,组建中国银行保险监督管理委员会;同时,银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。自此,中央层面的金融监管体制新框架“一委一行两会”正式落地。但是,相对于中央层面的改革,地方金融监管体制的改革可谓进程十分缓慢。作为密切联系、相互贯通、不可分割的有机体,地方金融监管体制改革的缓慢无疑影响甚至制约着我国整个金融监管体制改革的全面推进。

  国家机构改革方案对地方金融监管提出新要求

  随着我国经济快速发展和金融改革的不断深化,地方金融业蓬勃发展,新型金融业态遍地开花。但在原有的“一行三会”监管体系中并没有为地方金融监管做出专门安排。地方政府以“一事一议”的方式,通过国务院或银监会等部门的委托授权,逐步取得了对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类金融机构和辖内投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所(即所谓“7+4”类机构)的所谓监管权。因为所谓的监管权实质为含义更广泛的管理权,而并非真正意义上的监管权。伴随着地方金融业的快速发展,地方金融监管的四大问题日渐暴露:

  一是地方金融监管与中央金融监管的目标、思路及政策措施存在差异。在现有管理机制下,中央监管部门多注重国家金融全面稳定及规避国家性金融风险,而地方金融监管则主要针对地方金融行业发展,为地方经济服务,注重地方金融风险的规避。由于目标不同,监管侧重点必然有所不同。

  二是地方金融监管的权责不对等。目前,我国地方政府对地方金融的市场准入和业务监管方面的监管权力有限,但对地方金融的风险处置以及金融机构的市场退出负有全部责任,存在地方金融监管权责不对称现象。例如,对农村商业银行、村镇银行等地方小型存款类金融机构,地方政府在市场准入、业务经营等前端、中端没有监管权,而监管末端的风险处置工作由地方政府承担。

  三是监管资源分散、政出多门。地方政府没有设立专门的金融监管机构,地方金融业态的金融管理事权多在金融办,金融办肩负着监管、协调、服务及发展等多重职能,其金融监管职权又缺乏国家层面的法律依据和法律授权,导致职能、职责、职权均不明确。此外,地方金融业态的监管分散于金融办、发改局、商务局等多个部门,这种多头监管模式下,监管边界不清、监管职能散乱。

  四是监管能力不足。一方面,监管力量薄弱,如现有人员缺乏从事金融管理工作的知识储备和经验,日常工作多停留在简单的审批上,无法满足金融专业监管的要求;另一方面现行的监管手段滞后,缺乏基于大数据、块数据、云计算、区块链等新技术的监管手段,难以对新金融业进行有效监管。

  在防风险、强监管的主旋律下,及时进行地方金融监管体制改革,消除金融市场中的风险点,不仅是形势所需也是势在必行。按照此轮党和国家机构改革的总体设计,机构改革刚刚走出第一步,之后还有党政群联动以及地方层面的机构改革。具体到金融监管领域,中央金融监管部门的地方派出机构会进行相应调整,地方金融监管体制将进行改革,形成“一部二局一办(局)”的新格局,即地方人民银行营业部、证监局、银保监局、地方金融办(地方金融监管局)。

  在进行地方金融监管体制改革,建立健全地方金融监管体制的过程中,必须遵循党和国家机构改革对中央金融监管体制改革提出的新要求“解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题,强化综合监管,优化监管资源配置,更好统筹系统重要性金融机构监管,逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架,守住不发生系统性金融风险的底线”;同时也必须遵循中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在2017年7月召开的全国金融工作会议上明确提出的“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任”,以及中共中央政治局常委、国务院总理李克强在全国金融工作会议上指出的“要坚持中央统一规则,压实地方监管责任,加强金融监管问责”。

  建立健全地方金融监管体制的途径

  根据党和国家机构改革与全国金融工作会议的新要求,进行地方金融监管体制改革,建立健全地方金融监管体制,首先要适度剥离地方金融监管与金融发展职责,其次要建立健全地方性金融监管规章,再次要增强地方金融监管的监管能力,最后要完善防范和化解地方金融风险的机制。

  适度剥离地方金融监管与金融发展职责,保持金融监管的独立性。在防风险、强监管的主基调下,为增强类金融监管职能,浙江、深圳等多个地区的地方政府金融办开始加挂金融监管局牌子,江苏省政府金融办则变更为省地方金融监督管理局。但目前,金融办(局)作为地方政府的组成部门,除了行使防范金融风险、维护地方金融稳定的职能外,还要按照地方政府的统筹部署担负为推动地方经济发展融资的职责,在一定程度上影响了金融监管的独立性。因此,建议从中央层面出台相关规定,统一和规范地方政府金融监管局的具体职责,使其职能主要是落实中央金融监管的各项政策措施,防控和化解区域性金融风险,适度剥离其地方金融发展的职责,以确保金融监管的独立性。

  建立健全地方性金融监管规章。由于金融行业的特殊性,短时期内,夯实地方金融监管法规基础的工作可以从省级地方政府制定规章制度的层面上先做起来。根据2015年修正的《中华人民共和国立法法》,在中央基本监管法律框架下,省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会可以对行政区内相关金融监管事项制定地方性法规;考虑到地方金融差异化发展,在遵循宪法及其他重要法规的前提下,地方性法规可以根据本行政区域的实际情况做出具体规定。基于此,建议由省人大制定《地方金融监督管理条例》,界定地方金融的含义及金融机构和金融业态,明确地方金融监管的目标、原则、对象、主体和内容等重要事项,并以《地方金融监督管理条例》作为“母法”,地方政府和地方金融监管机构再制定监管实施细则和操作办法,为地方金融监管提供法律依据。

  增强地方金融监管的监管能力。首先在人员配置方面,一方面要根据工作需要配备足够的监管人员;另一方面应多吸收有监管经验的专业人才或者通过培训、挂职交流等方式提高监管人员的业务能力。其次在补充监管手段方面,通过完善地方金融监管条例,进一步明确对各类监管对象的现场、非现场检查方式,明确检查权利及处罚手段等。再次在创新金融监管手段和方式方面,利用区块链技术去中心化、分布式记账及不可篡改时间三大特征,降低金融监管成本,提高监管的效率;运用大数据、云计算等技术,实时、全方位对存疑数据或金融行为进行筛查、甄别、预警,及时有效防控金融风险,提高金融监管的质量和水平。

  完善防范和化解地方金融风险的机制。实现地方各类监管机构的信息共享机制是加强监管协调、提前发现风险的重要基础,应考虑由地方政府牵头建立中央监管部门的驻地派出机构与地方金融监管局之间的金融信息共享平台。另外还需建立健全风险处置应急机制。应由地方市政府牵头建立地方金融监管局为主体、其他监管部门协同配合的金融风险应急处置机制,负责对风险的集中分析和跨部门风险的协同管理,强化风险防范和处置职能。

  科学合理划分中央与地方的金融监管权,调动中央与地方的积极性

  建立健全地方金融监管体制时,必须坚持“中央为金融监管主导,地方监管作为有益补充”的原则,以“一委一行两会”的垂直监管体系为主体架构,科学合理划分中央与地方的金融监管权,授予地方政府适当监管权,充分调动中央与地方的积极性。

  厘清中央与地方金融监管权的边界。建议按照“属地管理、权责统一”原则,明确现阶段地方金融监管对象主要是中央监管部门驻地派出机构监管范围之外的新型金融机构和金融业态;并在科学界定地方金融监管职责和风险防范处置责任基础上,进一步完善中央与地方条块相结合的监管工作机制,强化中央金融监管部门督促和指导地方金融监管工作的责任。

  建立综合性金融监管信息共享机制,提高金融监管效能。监管和风险信息共享是中央和地方金融监管协调的基础,目前中央各监管部门之间、中央与地方之间的金融监管信息交换仍然存在壁垒,缺少综合性信息共享平台和监管机制,难以形成科学、全面、高效的金融监管决策。建议建立中央与地方信息集合、交换与共享的机制和平台,明确界定共享信息的统计口径、标准、性质、内容、方式以及保障机制,形成中央各监管部门之间及中央与地方之间高效、畅通的金融监管信息共享机制。

  【本文作者为中央财经大学财经研究院教授、博士生导师】

作者简介

姓名:王卉彤 工作单位:中央财经大学财经研究院

职称:教授、博士生导师

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