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[连载2]中国农村特色扶贫开发道路的制度分析:基于产权的视角
2018年06月07日 17:21 来源:《数量经济技术经济研究》2018年第3期 作者:张超 罗必良 字号

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(续)

 

二、中国农村人口减贫的总体理论框架 

资源(包括物质资源与人力资源)是人们获得收入的源泉,而这个源泉并不决定于拥有的实物,而取决于隐藏在资源背后的权利,权利的价值决定了这个资源的价值(德姆塞茨,1967)。从微观角度来看,绝对贫困其实产生于个体没有足够的资源权利来获取足够维持基本生活的收入。这样,研究改革开放后中国个体农民的收入与贫困问题,也就转化为了研究关于中国农村资源的产权界定和分配的问题,不同的产权制度将决定农民不同的贫困状况。 

马克思是产权理论的先驱,他首次将产权作为内生变量引入经济学分析(平乔维奇,1999),虽然在他的著作中很少提及“产权”,但仔细研读可发现,马克思所论述的“所有权”其实表达的就是产权的意思(周明生、苏炜等,2004)。诺斯曾指出,“马克思强调在有效率的经济组织中产权的重要作用,以及在现有的产权制度与新技术的生产潜力之间产生的不适应性。这是一个根本性的贡献”(诺斯,1994)。在马克思的产权理论中,产权是由所有权、支配权(包括改变与转让权)、使用权、收益权等一系列权利构成的权利束,在生产社会化和商品经济的极度发展中,这些权利是可以发生分离的,如劳动力的所有权和使用权分离、资本的所有权和使用权分离、土地的所有权和经营使用权分离等(马克思,1867)。科斯(1960)、德姆塞茨(1967)、张五常(1969)等学者进一步发展了产权理论,指出产权主要由使用权、收入权和转让权等三种权利组合而成,是对稀缺资源的一束排他性权利,产权制度则是制度化了的产权关系或对产权的制度化,是在社会竞争中形成的关于这些权利如何分配和界定的一系列规则。既然产权是附着于稀缺资源上的排他性权利束,而且是可分离的权利束,那么,其中有价值的权利必然招致人们的竞争和瓜分。在社会竞争中,不同群体有强弱之分,越是强势的群体,就越能主导产权规则的制定,争夺更多资源权利,而越是弱势的群体,就越无力影响产权规则,只能被迫接受资源权利的限制与弱减。这样,不同的产权制度实际上正反映了资源权利的不同竞争分配的格局。其中,当个体对资源的完整产权集合中的全部或部分权利项被外部权威通过暴力潜能限制、禁止或剥夺时,我们称之为产权管制的制度;相反,当个体对资源的完整产权集合中的全部或部分权利项从被限制或剥夺到部分或全部被重新赋予的过程,我们称之为产权管制放松的制度(何一鸣,2010)。产权管制的制度由于剥夺弱势群体的资源权利往往成为导致个体贫困的最重要原因,而产权管制放松的制度则把原来受到限制或剥夺的资源权利重新恢复给作为弱势群体的个体,有促使个体脱贫的作用。 

如前所述,对于农民来说,他们获取收入主要来源于是土地资源与人力资源。在中国,从1950年到1978年,农村的土地与人力资源产权制度经历了一个从产权管制放松到产权管制强化的过程。土地的集体化运动、统购统销政策的实施使得个体农民对于土地的使用权、转让权和收入权不断被管制与剥夺;严格的城乡二元户籍管理、资本主义工商业的社会主义改造、集体化生产的制度安排等使得个体农民在非农领域自由择业的权利、个体经商的权利、经营农副产品买卖的权利、获得劳动收入的权利等人力资源产权受到严厉管制。在如此高度产权管制的背景下,中国个体农民所拥有的资源权利极为稀少,由此导致收入低下,形成了普遍贫困的局面。 

高度产权管制的制度会随着社会竞争形势的变化而变化,特别是当明智的第三方力量(上一级)强势介入时,产权管制放松有可能发生,受管制的权利会被重新赋予弱势群体。1978年,中共十一届三中全会召开标志着改革派邓小平同志实际上成为了党的第二代中央领导集体的核心。自此以后,在邓小平同志的领导下,中国农村制度改革,实质上是对农民土地和人力资源的产权管制放松,开始大步推进。首先是肯定了小岗村“大包干”的做法,并向全国推广实施家庭联产承包责任制,其实质是国家通过租赁的形式将土地的产权界定给农户,虽然集体依然拥有土地的所有权,但个体农户除了交给国家一个固定租(可视为税收),则几乎重新享有了土地产权的全部内容。其次是承认个体经商户的合法地位,对私营企业的雇工人数不再做限制,1992年邓小平南巡后更是转为鼓励私营经济发展,个体农民重新获得了自由经商权、择业权、收入权等人力资源产权的内容。在这样的产权管制放松过程中,原处于优势的计划经济群体在社会权力体系中的力量逐渐变弱,而原处于弱势的私营经济群体在社会权力体系中的力量逐渐变强。由于私营经济是吸纳农村人口就业最多的地方,这进一步推动了资源产权管制的放松,中国个体农民所拥有的资源权利越来越多,由此导致相应的收入增加,贫困人口减少。 

除此之外,中国农村资源的产权管制放松还形成了一种内在化激励效应和正向扩散效应。一方面,产权的一个主要功能就是激励人们将外部性问题内在化(德姆塞茨,1967),产权管制放松相当于把受管制的资源权利及其租金耗散重新内在化,从而鼓励个体农民提高利用资源的效率,如提高土地的单位产值、提高人力资本存量,以此增加资源的产出供给,实现收入持续增加;另一方面,产权管制放松减少了供给端的限制,在导致农产品供给和农村劳动力供给增加的同时,也使得个体农民收入提升以至增加消费需求,如对生活用品、食品、房屋等的新需求,这些需求将拉动大量新供给和产业扩张,从而为更多农民提供就业岗位,实现收入增加和减贫。也就是说,中国农村资源的产权管制放松形成了农民减贫的良性循环:产权管制放松——内在化激励——供给增加——收入提高——消费需求增加——供给再增加——收入再提高。这就解释了为什么在80年代和90年代初期中国农村资源的产权管制放松大力推进后,农村人口的减贫规模会越来越大。 

综上所述,中国农村特色扶贫开发道路主要体现在农村资源的产权制度改革上。改革开放以来,中国共产党领导人民政府在农村推行土地家庭联产承包责任制,以及通过体制改革赋予农民自由经商权、择业权、收入权等人力资源产权内容,由此而形成的土地资源和人力资源的产权激励效应,正是中国农村人口发生大规模减贫的最重要原因及主要经验,这也构成了中国特色社会主义制度的主要组成部分。 

三、土地资源产权管制放松与农村人口减贫

土地资源是农民获取收入的一个主要来源。改革开放以来,中国农村土地的产权制度朝着管制放松的方向发生了翻天复地的变化,由此带来了巨大的减贫效应。 

1.产权管制放松

1978年是中国经济改革的一个分水岭,在此之前,中国农村土地实施的是完全的集体产权制度,人民公社的“一大二公”、“一平二调”,从根本上否定了作为集体成员的个体农民对土地资源的使用权、收益权与转让权(罗必良,2002),农民的土地产权受到高度管制。在此产权制度安排下,名义上作为村集体成员的个体农民都拥有农地的一小部分,但实际上个体农民并不能独立决定这一小部分土地的使用,更不能出租或出售这部分土地,最关键的是他还不能享有这部分土地的完全收入权。在土地由集体共同所有并共同经营的制度框架下,个体农民失去了对土地的使用权,就无法选择在土地上种植带来最高收入的农作物;失去了土地的转让权,就只能维持在低效率;不享有完全的收入权,就必然抑制其生产性努力,因为大部分努力成果会被其他成员所分享(张超、罗必良,2016)。由此,农民经由土地获得的收入极为有限。 

1978年以后,被高度产权管制的土地制度安排开始发生转变。197811月,安徽省凤阳县小岗村的18位农民以“托孤”的方式按下了红手印,签下“生死状”保证书,将生产队的土地分开包干。这份不到百字的包干保证书,其主要内容有两条:一是分田到户;二是定额包干。这实质上是把受管制的部分土地产权,包括使用权和收入权,恢复给个体农民。权利的增加也意味着潜在收入的增加。就在签订合约实行“大包干”后的第一年,小岗村便创造了一个不小的经济奇迹:全队粮食总产13.3万斤,相当于其1955年到1970年粮食产量总和;油料总产3.5万斤,相当于过去20年产量的总和(周燕,2015)。之后,这一模式被安徽其他地区所模仿,也取得了前所未有的增产效果。然而,安徽这一小部分地区率先突破禁区, 引起了“产量与方向”的激烈争论。毕竟,在当时,“三级所有, 队为基础”的土地集体所有制度是写入《宪法》的,“大包干”既违反了中央的规定,也违反了《宪法》。这也是中国1978年以来推进各项改革的艰难写照:改革都是违法的,维持旧体制的阻力非常大。19793月,原国家农委在北京举行农村工作问题座谈会,经过讨论形成的《关于农村工作问题座谈会纪要》就特别指出,“目前多数地方,还是实行分组作业,小段包工,按定额计酬的办法……不论实行哪种办法,除特殊情况经县委批准外,都不许包产到户,不许划分核算单位,一律不许分田单干”,同时认为包产到户“在否定统一经营这一点上,本质上和分田单干没有多少差别,所以是一种倒退。搞了包产到户、分田单干的地方,要积极引导农民重新组织起来”。因此,如果没有一个足够强有力且掌握正确方向的领导核心,关于农村土地的改革根本不可能顺利推进。 

幸运的是,1978年召开的中共十一届三中全会实际上已经标志着改革派邓小平同志成为了党的第二代中央领导集体的核心。对于安徽地区包产到户、“大包干”是姓“社”还是姓“资”,符不符合中央政策规定这个焦点问题,邓小平在1980531日的一次重要谈话中表明了态度。他指出,“农村政策放宽以后,一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户,效果很好,变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户,增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县,绝大多数生产队搞了大包干,也是一年翻身,改变面貌。有的同志担心,这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的”(邓小平,1994)。在邓小平讲话精神的指导下,中共中央于1980927日召开了讨论农业发展的各省市自治区第一书记座谈会,形成了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》( 75 号文件),文件指出:“在那些边远山区和贫困落后的地区,长期‘吃粮靠返销,生产靠贷款,生活靠救济’的生产队,群众对集体经济丧失信心,因而要求包产到户的,应当支持群众的要求,可以包产到户,也可以包干到户,并在一个较长的时间内保持稳定……已经实行包产到户的,如果群众不要求改变,就应允许继续实行”。到198211日,中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件《全国农村工作会议纪要》正式出台,明确指出“目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组,包干到户、到组,等等,都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式,只要群众不要求改变,就不要变动”。此后,土地的包产到户、包干到户责任制快速向全国推广,到1982年底,实行包产到户、包干到户的全国生产队比例已经达到89.7%(杜润生,2002)。1983年,第二个中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》首次正式把包产到户、包干到户称为联产承包责任制,指出联产承包责任制“使集体优越性和个人积极性同时得到发挥……这是在党的领导下我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展……这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适应性”,于是,在1983年底全国实行联产承包责任制的生产队比例迅速增加到97%1984年,第三个中央1号文件《关于一九八四年农村工作的通知》出台,提出延长土地承包期和鼓励集约经营:“土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目,如果树、林木、荒山、荒地等,承包期应当更长一些”,“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包,但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况,由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下,可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮”。从此,中国农村土地的家庭责任制正式被稳定下来。 

2.产权重新界定与减贫    

关于土地权利的界定基本上已经在1984年确定下来,主要的产权管制放松过程也重点发生在1978年至1984年之间。并在其后不断得到稳固和完善,如1986年写进土地管理法、1993年写进宪法、1997年承包期再延长三十年、2001年鼓励土地使用权合法流转、2002年颁布《农村土地承包法》、2008年承包关系保持稳定并长久不变、2013年土地承包经营权登记等(见表1)。   

     

值得强调的是,尽管名义上土地的所有权仍归村集体,但资源的所有制形式(私人所有或集体所有)对资源的利用并不具有决定性作用,决定资源利用的是产权归属(张超、罗必良,2016)。正如张五常(1988)所说:“无论怎样说,所有权本身是不能增加生产或收入的。作为局限条件解释行为,产权的处理要着重于使用权、收入权、转让权这三方面。”需要进一步明确的问题是,家庭联产承包责任制是否把土地的使用权、收入权、转让权这三方面产权内容界定给了个体农户呢?  

“分户承包”界定了土地的使用权归个体农户,除了“耕转非”用途,个体农户可以决定土地的任何其他用途;“包干”界定了土地的收入权归个体农户,除了一部分归国家(固定租,也可视为税收),个体农户可享有剩余全部收入;“可转包”界定了土地的转让权归个体农户,除了出售土地,个体农户可以自找对象协商有偿转包。也就是说,个体农户已经被重新赋予了土地产权的几乎全部重要内容土地产权管制的放松增加了个体农民获得更多收入的机会。与此同时,产权的一个主要功能就是诱导人们实现将外部性较大地内在化激励(德姆塞茨,1967)。在原来实行高度产权管制的人民公社制度下,个体农民几乎失去了土地的全部产权,他运用土地资源的内在化激励机制遭到破坏,缺乏动力去充分实现土地的价值。产权管制放松则相当于把受管制的土地权利重新内在化,重新赋予给广大个体农民,为个体农民积极利用土地资源来摆脱贫困提供了内在化激励。    

在1978年以来土地产权管制放松的背景下,农民受到收入增加的内在化激励,不断提高土地资源的利用效如增加劳动力投入、改良耕作技术、培育良种等,使得土地的单位产值上升从1978年到2014年,我国耕地的单位面积产值,提高了8倍以上,农民收入也跟着大幅度提升。这些增加的收入直接转化为了对生活用品、衣服鞋帽、家具、家电、药品等一系列产品的消费需求,进而推动地区轻工业和农村商贸经济的蓬勃发展,也为更多农民带来了商机和提供就业机会,形成了良好的正向扩散效应。同样的26年时间,在改革开放以前的1952年到1978年,农民人均纯收入才提高了41.6%,而改革开放后从1978年到2004年,农民年人均农业纯收入就从17.9元增加到240.13元(已用居民消费价格指数进行平减,1978年=100),提高了12.4倍(见图1)。也就是说,随着赋予个体农户的土地产权不断完善,在内在化激励效应和正向扩散效应的作用发挥下,农民的收入呈快速增长趋势,越来越多的农村人口实现脱贫。    

 

(待续)

 
作者简介

姓名:张超 罗必良 工作单位:

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