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“走出去”战略回运货物完税价格审定机制:问题及对策
2016年07月26日 16:05 来源:《行政管理改革》 作者:郝刚 字号

内容摘要:总之,对于“走出去”战略回运货物完税价格审查确定,不能等同于一般进口货物对待,要从国家战略背景出发,综合考虑政策、法规与贸易实际,既不能简单机械执法,为“补税”而审价,也不能全盘接受企业申报价格,放弃把关原则底线。

关键词:货物;完税价格;战略;问题及对策;海关

作者简介:

  实施“走出去”战略是经济全球化形势下,适应经济发展需求提出的一项重大战略举措。在尊重企业贸易实际基础上,合理使用估价法则确定完税价格,是确保税款及时足额入库,鼓励企业“走出去”、服务货物“运回来”、吸引税款“跑回来”的重要保障。尤其在国家大力推进“走出去”战略背景下,如何审查确定“走出去”战略回运货物完税价格,是摆在全国海关面前的新课题,掌握“走出去”战略实施的基本情况,找准回运货物完税价格审定机制中存在的问题,分析问题产生的原因从而提出对策,是破解这一新课题的有益尝试。

  一、 “走出去”战略政策的演进

  (一)国家层面“走出去”战略的沿革

  1979年8月,国务院提出“出国办企业”;1997年制定《关于鼓励企业开展境外带料加工装配业务的意见》,支持企业以境外加工贸易方式“走出去”;2000年3月,全国人大九届三次会议首次将“走出去”上升到国家战略高度;2000年12月,党的十五届五中全会将“走出去”明确为国家战略,并在“十一五”期间得到全面落实;党的十七大报告中关于“引进来”和“走出去”的论述,标志着 “走出去”“引进来”双向开放战略向纵深发展。

  (二)国务院各部委支持企业“走出去”相关政策

  2012年7月,《财政部、商务部关于做好2012年对外经济技术合作专项资金申报工作的通知》(财企〔2012〕141号)规定,给予境外投资企业直接补助和贷款贴息政策优惠;2014年4月印发的《关于2014年度外经贸发展专项资金申报工作的通知》(财企〔58〕号)将“国际资源投资合作”列为支持重点;2014年10月23日,《国务院办公厅关于加强进口的若干意见》(国办发〔2014〕49号)强调“鼓励战略性物资回运”。

  (三)海关总署支持企业“走出去”的相关政策

  2012年9月,《海关支持企业“走出去”若干措施的通知》(署研发〔2012〕393号)规定,对“走出去”企业投资回运产品,海关在符合估价制度原则的前提下,尊重贸易实际,合理运用估价方法审查确定相关进口货物的完税价格计征税款;2013年2月,海关总署下发《海关总署关于印发支持企业“走出去”若干措施部门分工方案的通知》(署研发字〔2013〕55号),对相关部门的工作任务进行了明确。

  二、 “走出去”战略回运货物完税价格审定机制存在的问题

  为确保税款足额及时入库,防范执法风险,部分海关否定“走出去”企业回运货物申报价格,按照相同类似或者合理方法进行审价补税。企业由于通关效率压力、对海关估价制度不了解等原因,在保留意见前提下被动接受海关审价。由此带来以下问题:

  (一)受限于法规规定,优惠政策缺乏可操作性

  《海关支持企业“走出去”若干措施的通知》(署研发〔2012〕393号)要求“减轻”“走出去”企业税款负担。“减轻”两个字包含两层意思,一是要确保国家税款应收尽收,及时足额入库;二是在符合估价制度原则前提下,尊重企业贸易实际,减轻“走出去”企业税款负担。政策是法规的基础,法规来源于政策,普遍适用的政策,在一定条件下可以转化为法规。对于“走出去”企业而言,政策制定的初衷与方向,是“减轻”税款负担。但是在法规层面,“走出去”战略回运货物买卖双方属于典型的“特殊关系”,根据《审价办法》,买卖双方存在特殊关系的情况下,必须进行价格测试和销售环境测试。在可比价格难以找到,同时销售环境无法合理测试的情况下,优惠政策的贯彻落实缺乏可操作性:接受企业的折扣,存在执法风险或者执法不统一风险;否定企业的折扣,不仅没有“减轻”,反而增加了企业税款负担,与政策导向相悖。

  (二)回运货物成本优势在税款上没有得到充分体现

  从企业角度分析,国家将“走出去”提升到战略高度,商务、财政等部门多方位给予政策倾斜和资金支持,在此背景下,尽管理解海关执法,但在体现投资效果的最终环节,海关审价不仅没有减轻企业税款负担,反而增加了税款成本和通关成本,弱化了国家战略政策效果。

  从海关执法角度分析,根据《审价办法》,结合《WTO估价协定》立法本意,在符合一定条件情况下,数量折扣是可以接受的,对于数量折扣,未做进一步审查,全部恢复到完税价格中,在一定程度上影响海关执法严谨性。

  (三)海关审价不利于国内企业掌握大宗散货价格话语权

  近年来,无论是原油、铁矿石还是大豆、粮食,国内企业在大宗商品如何“定价”上几乎没有发言权,“中国买什么,什么就涨价,中国卖什么,什么就降价”成为常态,“定价权之痛”已经影响到国内贸易发展格局。“走出去”战略是获取价格话语权的治本之策,通过自主投资或购买股权,国内企业身份性质发生了变化,由单纯的“买方”转变为既是“卖方”又是“买方”,有助于掌握价格主动权。此种情况下,以“征更多的税”为唯一目的,简单机械对回运货物审价补税,不利于国内企业取得大宗散货价格话语权。

  (四)海关传统职能有待进一步优化

  财政职能是关税的重要职能,但不是唯一职能,在区域经济一体化趋势加速形势下,调节和保护职能显得尤为重要。“走出去”本身已经上升到国家战略,海关必须从全局角度、运用战略思维履行把关服务职能,将国家利益最大化作为首要目标。严格执行有关法规审价补税本身无错,但同时要综合考虑政策导向、贸易实际,准确把握法条自由裁量空间,在法条框架内,按照政策导向要求,服务企业发展,贯彻落实总署“减轻走出去企业税款负担”要求。

  (五)对零关税货物估价,与海关估价初衷不符

  “走出去”战略回运货物大都为资源型大宗散货,为占领资源高地,吸引资源流入,世界各国普遍将资源型关税税率确定为零。相对于关税,进口环节增值税由海关代征,国税与海关实际上处于对进口货物征收税款同一链条不同环节,海关在进口环节征收得多,国税在国内流通和生产环节征收就少,反之,亦然。从这个角度看,海关主要任务或者估价目的是为了征收关税,对没有关税的进口货物进行估价违背了海关估价目的。

  (六)侵权风险

  目前主流执法思想以防范少征漏征税款产生的渎职风险为主,对于多征错征税款产生的侵权风险关注过少,只要程序完备,企业认可,“多征不多、错征不错”。随着依法治国战略实施,法治政府、法治海关建设步伐加快,企业维权意识提高,以及督查内审、外部审计愈加严格频繁,行政复议及行政诉讼渠道拓宽,由于多征错征税款产生的侵权风险凸显。

  三、“走出去”战略回运货物完税价格审定机制改进建议

  由于战略回运货物的特殊性,单纯通过法规或估价技术层面来解决估价问题,在当前的实践中尚存在诸多困难。从政策角度入手,跳出“审价”看“审价”,可以为解决问题提供新思路。

  (一)界定战略回运物资范畴

  战略物资是对国计民生和国防具有重要作用的物质资料。第二次世界大战爆发前,许多国家尤其是西方国家根据第一次世界大战的教训,从扩军备战的需要出发,积极储备或控制铝、铬、石油等重要物资,从而逐步形成了战略物资的概念。美国按《1979年重要战略材料储备法》规定计有62类93个品种。在国家战略层面,可借鉴美国等西方发达国家的成熟做法,建议明确战略物资的范畴,规定战略物资进口的数量,界定国家战略需要和市场行为需求的界限,制定相应的政策优惠措施予以支持。

  (二)明确销售环境测试方法

  新《审价办法》(署令213号)增加了销售环境测试规定:“海关经对与货物销售有关的情况进行审查,认为符合一般商业惯例的,可以确定特殊关系未对进口货物的成交价格产生影响。”《海关进口货物审价工作规程》(署税发〔2008〕176号)对如何开展销售环境测试进一步说明:是否符合该行业的正常定价惯例;卖方利润水平与同行业(同级别企业)销售同类货物的利润水平是否相符。符合上述条件的认为通过销售环境测试。无论新《审价办法》还是《海关进口货物审价工作规程》,为了一揽子接受《WTO估价协定》,对销售环境测试都有所提及,与原《审价办法》相比,有所改进。不容忽视的是,规章与规范性文件对销售环境测试的描述停留在原则抽象层面:各行业的定价“惯例”难以提炼,“利润水平”数据难以获取。因此,销售环境测试可操作性不强,给现场海关留出了较大的自由裁量空间,带来了执法不统一隐患。采取定期与不定期结合方式,公布各行业定价惯例与利润水平,或者明确定价惯例标准与利润水平资料来源,有利于提高海关执法统一性,增强“走出去”企业回运货物海关审价的可预见性。

  (三)落实减轻税费负担要求

  从监管角度,建议增加“战略回运”贸易方式,通过分门别类,区别于一般进口货物,方便管理;从征免性质角度,建议借鉴“远洋渔业”免税管理模式,根据投资总额,赋予“走出去”企业一定的免税额度;从征收方式角度,建议采取先征后返方式,根据国内销项税额返还进口环节税款。

  总之,对于“走出去”战略回运货物完税价格审查确定,不能等同于一般进口货物对待,要从国家战略背景出发,综合考虑政策、法规与贸易实际,既不能简单机械执法,为“补税”而审价,也不能全盘接受企业申报价格,放弃把关原则底线。

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