作者简介：陆烨，复旦大学历史系博士研究生；上海社会科学院历史研究所助理研究员 200235

　　内容提要：海界委员会是民国初年为解决中国海洋问题而成立的智库型机构。针对清末民初中国面临“无界又无权”的海权危机，海界委员会着力解决划定中国领海界线及收回领海内管辖权的问题。其讨论和决策的过程，反映了民初中国民族主义和遵循国际秩序交织下的海权意识；其组织结构和政策措施，反映了中国海权维护体制的成熟以及上海等口岸城市在海权力量建设中的作用。

　　关 键 词：海界委员会;海权;自保主义;公法

　　清朝后期，中国领土主权频遭侵削，领海领水亦被外人侵犯。20世纪初，中国海权意识逐步高涨，中外频繁的海上纠纷曾引发官民海权思想争鸣。然而由于辛亥革命及之后国内时局的动荡，海权问题一时淡出视野，直到1921年海界委员会成立，才开始对近代以来的中国海权问题和对策进行认真反思和探讨。学术界涉及海界委员会的研究不少，如日本学者土田青在《中国近代引水体制的民族化(1922-1938年)》①一文中对海界委员会推动引水制度改革作了研究。刘利民在《简论民国时期的领海制度建设问题》②中亦简要介绍了海界委员会在中国海洋划界探索初期的贡献。对海界委员会这个机构本身的深入研究，近年来尚未出现。本文围绕海界委员会的成立背景与讨论主题，探究这个官方智囊组织对当时中国海权问题的认识以及应对办法，以反映民国初年中国的海权意识。

　　一 海界与管辖权：海界委员会的成立

　　海界委员会是由海军部向北京政府提议而成立的。1921年6月，海军总长李鼎新向总统徐世昌呈请借调各部与外省的专门人才，组成商讨划领海界线的组织，于6月30日获总统批准。③

　　从李鼎新的呈请函中可以看出，这次讨论海界问题的动因，是因为一战之后的国防形势更为严峻，航空和潜艇等新战术盛行，“欧美各国会议④禁止航空窥探要塞，并限制经过地点”，亦邀请中国参加。由于禁止飞潜进入的起点为领海界线，而当时中国领海范围从未测定，领海之内应属于海军控制的望楼、要塞等设施也未筹备过，仅委托税务机关办理，这些事宜“属于海权”，事关国家主权，因此需要成立筹备这些工作的组织，“拟就本国沿海形势之需要，参酌各洲他国所定界线成例，测定领海范围，公布其经纬二度，其领海以内属于海军望楼、要塞以及一切关主权之事一并筹备进行”⑤。由此看出，海界委员会是为应对领海海权问题的一个智库型机构。

　　1、无界又无权：清末民初的海权危机

　　近代中国自鸦片战争以来，由于中国海权意识的落后和战败形势下中西条约体系的建立，中国对于领海的管辖权逐步丧失，导致了无界又无权的危局。

　　由于传统中国对海洋的忽视，导致中国政府对领海界线重要性的认识不足。在晚清政府与西方订约等交涉中，对于中国领海(领水)的边界一直模糊不清。如1842年中英《南京条约》，在订约后请英军撤出，仅笼统指“江宁、京口等处江面”⑥，各通商口岸的缉私检查也仅以“关口”二字概指，并无精确范围。到20世纪初，由于海界划定的缺失，外国侵犯中国领海的事件频繁发生。1907年中葡澳门领海权之争，1908年中日二辰丸事件，1916年中日山东渔界事件，1920年中俄庙街航道事件等，都涉及中国领海界线问题。在这些争端中，列国一方面利用中国海界不明的弱点，强行划归领海，侵夺中国海权。另一方面，通过条约体系，在制度和人事上侵入中国的领海管辖，在中国的海关、缉私等方面介入控制，导致中国领海面临“无界又无权”的危机。当时报纸称，“我国之领海权、缉私权亦将拱手授诸外人，领海必变为公海，而各国效尤踵起，中国主权从此尽丧”⑦。

　　在近代西学影响下，中国的海权意识萌发。清末民初的“海权”概念纷繁复杂，学界和新闻界有推崇马汉的海权论，特别是在日俄战争和一战的报道中，更倡导海上力量和制海权，认为“搏于陆者恃要塞，鏖于水者争海权，读欧西近二百年之战史，其成败得失之故，未有能外是者也”⑧。民间则更注重渔权等海洋经营权，如江浙渔业公司认为“沿海渔民咸知，渔轮之设系为保护中国海权”⑨，著名士绅张謇更是提出“渔权即海权”的观点⑩。相对而言，面对严重海疆危机的政府和官绅，其意识上更偏重于领海管辖权。当时朝野上下认识到“西人于领海权何等重要，而我则于领海权竟无知晓。竟将本国固有之领海作为公海而自抛弃其主权”，呼吁政府“务须注重领海界、领海权，否则将来于渔业、航业受无量之害”(11)。海界委员会正是这一思潮下的时代产物，它是以维护中国领海海权为主旨的机构，在第一次会议上宣布其职责就是“审查海界丈量方法及计划海界内之管辖权”(12)。