作者简介：周光礼，中国人民大学教育学院教授，北京　100872

　　内容提要：从“管理”走向“治理”不但是治国方略的重大转型，也是高等教育政策的根本转变。高等教育治理的核心问题是决策权力的分配，它可以分为三个层次：系统层级的治理、大学层面的治理和基层学术组织的治理。中国高等教育治理现代化必须回答的十个问题是：政校分开、社会问责、举办体制、法人治理结构、大学董事会、大学校长遴选机制、学术权力、大学内部组织构架、基层学术组织自治和大学章程建设。高等教育治理模式变革是外部动力驱动的，它反映了环境中最强劲的行动者的利益和权力，国家在其中起着决定性的作用。培育国家制度能力对于推动中国高等教育治理现代化具有十分重要的战略意义。

　　关 键 词：高等教育治理 法人治理结构 现代化

　　一、从“管理”走向“治理”的教育政策含义

　　十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家现代化与大学现代化是同一个过程，因此，深化高等教育改革的总目标是完善和发展中国特色高等教育制度，推进高等教育治理体系和治理能力现代化。从“管理”走向“治理”不但是治国方略的重大转型，也是高等教育政策的根本转变。管理逻辑强调政府“自上而下”的一元控制；治理逻辑强调政府与其他利益相关者通过互动建立平等伙伴关系，共同应对公共事务，这是一个“自上而下”和“自下而上”相结合的过程。从“管理”走向“治理”，为中国高等教育变革提供了巨大的制度创新空间。

　　随着中国经济的崛起，高等教育发展是否存在“中国模式”已成为一个国际普遍关注的问题，学界主流的意见是不存在这样一种模式。这是因为中国高等教育体系不能为其他国家提供参考案例，并且一个特别突出的问题是我国高等教育系统丧失了创新人才培养功能。一个五千年的文明古国为什么在高端人才培养上变得如此无能？这个问题总体上植根于高度集权的计划体制和行政化的大学运行机制。现存高等教育的体制机制不能容忍创新思想的自由发展，不能按照创新人才成长的规律办学。在这种制度环境下，中国高等教育停止了有机的生长，沿着人为制定的非自然的方向演进。在计划经济时代，高等教育成为了政治控制的工具，对培养创新力没有特别的需求。“为什么我们没有一所学校能够培养创新人才？”，“钱学森之问”质问的正是现存大学制度。要恢复中国大学的生机与活力，必须将改革矛头指向传统的高等教育治理体系。高等教育治理现代化的基本内涵是：顺应变革时代的要求，以实现大学教育现代化为目标，以建构政府、社会、大学新型关系为核心，以推进管办评分离为基本策略，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、大学自主办学、社会广泛参与的多元共治格局。

　　高等教育治理的核心是决策权力的分配问题，即谁具有高等教育决策的权力以及通过什么样的程序进行决策。高等教育治理可以分为三个层次：第一，系统层级的治理。这是一种宏观层次治理，其核心问题是如何配置政府与大学的学术权力。欧陆传统国家认为，大学是政府机构，政府具有控制和规范大学的全部权力；但与此同时，政府保护学者追求真理的自由。这种模式的突出特点是政府与学者行会共享学术权力。盎格鲁－北美传统国家强调，高等教育系统应由一种“市场选择”的机制主导，没有统合一切的目标，大学自治和学术自由是学术管理的首要原则。这种模式的突出特点是大学行政管理中心和学术寡头分享学术权力。其中英国大学学术寡头强势，美国大学学术寡头弱势。第二，大学层面的治理。这是一种中观层次治理，其核心问题是大学决策权如何分配。欧陆传统国家的特点是：学校层面治理能力弱小，大学治理委员会被视为无能和无效。这其实与政府的强权控制和学术寡头的强势密切相关。然而，这种模式最新的发展趋势是强化大学层面的治理机构，大学校长和大学治理委员会在大学战略决策中发挥越来越大的作用，大学层面的治理能力在逐步提高。盎格鲁－北美传统国家的特点是：学校层面治理能力强大，以校长为核心形成强大的中心控制，大学评议会则起到一定的制衡作用。这种模式的最新发展趋势是以校长为中心的行政集权进一步强化，而大学评议会的职能在不断弱化。第三，大学基层学术组织的治理。这是一种微观层次治理，其核心问题是如何配置学校与院系的权力。欧陆传统国家的特点是：基层学术组织治理能力强，学术行会色彩浓厚，基层学术组织架空了学校高层。这种模式的最新发展趋势是弱化基层学术组织的治理能力，强化学校层面治理委员会和大学校长的权力，以实现学校更加集中化的决策。盎格鲁－北美传统国家的特点是：基层学术组织治理能力偏弱，科层管理模式居于主导地位。这种模式的最新发展趋势是重视基层学术组织的管理能力，系主任不再由同事选举产生，而是由学校高层直接任命，系主任不再被视为学术人员，而是管理专家。

　　现代化则是一个正在展开的全球趋势。作为一个理念框架，高等教育治理现代化既表现为全球同质化，又因传统的差异而表现出多样性，这就是所谓的同质异形现代化[1]。通过上述梳理，可以看出全球高等教育治理趋同性的一面，如在高等教育系统层面治理上，欧陆模式通过“政治权力的分权化”摆脱政府的严密控制，盎格鲁－北美模式从“松散的安排”向“严密的正规体制”转移；在大学内部治理上，两种模式都加强了学校中心行政管理的作用，学术人员的声音在大学决策中不断下降，并且强调多元共治，引入了公司治理模式，外部成员进入大学治理委员会。尽管两大体系的趋同性十分明显，但是不可否认，地方政策环境和文化传统在高等教育治理变革中也发挥了重要作用，高等教育治理现代化受制于特定国家或者地区的文化传统和政治体制。笔者采用同质异形现代化的分析框架，从高等教育系统、院校和基层学术组织三个层面，描述和解释中国高等教育治理变革问题，探讨由“管理”走向“治理”的教育政策含义，

　　二、中国高等教育治理变革：批判性审视

　　从组织变革的视角看，高等教育治理变革的研究可以简化为探讨大学内部治理结构及其动态机制。大学内部治理结构受外部环境的影响，并努力应对外部的需求变化，这是大学治理结构变革的动力机制。宏观的外部环境在影响和形塑大学治理模式中扮演了关键性的角色，这是开放系统理论的精髓。政府和社会机构是大学组织变革的外部环境，大学内部治理结构的变革就是对这些广域环境的一种回应。根据这一理论假设，可从十个方面对中国高等教育治理变革进行批判性审视。

　　1.政校分开问题。大学内部治理结构的变革以宏观的外部治理体系的完善为前提，因此，大学外部治理的主要问题是如何处理政府和大学之间的关系。长期以来，中国大学被视为政府的附属机构，不是独立的法人，政府主要通过行政管理系统以行政命令的方式领导和管理大学。作为国家计划的执行机构，大学的目标、任务、人员规模、经费投入、岗位设置、人事任免均由政府主管部门负责，大学的财务制度、人事制度、社会福利制度基本上与政府机构相同，所有大学均享受一定的行政级别[2]。这种政校不分、管办不分的治理体制造成责任机制不明确，大学缺乏自主权和办学积极性。改革开放后，为了增强大学的办学活力，政府积极提倡简政放权。在这种背景下，扩大和落实大学办学自主权成为了改革共识。然而，由于缺乏明晰的学理支撑，扩大和落实大学办学自主权沦为了没有实效的象征性政策。

　　扩大和落实大学办学自主权的关键是政府如何看待大学？大学究竟是政府的附属机构还是自主办学的法人实体？这个问题可以从政治哲学的角度进行分析。在现代国家治理中，政治控制和行政自由是对立统一的。一方面，政治控制有利于确保行政管理者有效执行政治领导人的决策；另一方面，行政自由又是行政机构有效执行政策的必备条件。政治控制要求政事不分，行政自由强调政事分开。为处理政治控制和行政自由的关系，人们建构出决策与执行分权制衡的制度逻辑。西方高等教育治理现代化就是这一制度逻辑在变化的环境下不断调整的过程。西方传统的高等教育行政实行“政事一体化模式”，这是因为西方的国家核心领域实行“三权分立”体制，高等教育政策的决定权大多集中于议会，政府部门的主要职责是“执行”。为有效地执行议会制定的高等教育政策，政府直接创办公立大学，如美国各州政府创办的赠地学院。这种管办不分的治理模式符合决策与执行分权制衡的制度逻辑，因为决策机构是议会，政府只是一个“执行机构”。但是随着现代行政国家的兴起，行政立法急剧膨胀。公共政策的制定中心开始由议会转向政府，政府日渐成为了国家“决策”的真正主体。政府集决策机构和执行机构于一身有悖于决策与执行分权制衡的制度逻辑，传统的“政事一体化模式”面临挑战。在这种背景下，西方推行政校分开模式，使决策与执行两大职能有效分离。西方新公共管理运动大力提倡公办大学法人化，强调将政府由公共产品的提供者转变为公共产品的购买者，形成了现在的管办分离的高等教育治理模式。

　　扩大和落实大学办学自主权首先要求政校分开。计划经济时代，中国大学是作为政府计划的执行机构而设立的，其治理模式遵循“政事一体化”。推动高等教育治理现代化应坚持决策与执行分权制衡的制度逻辑，通过对行政和事业两大部门职责界限的明确划分，将高等教育服务的举办主体(政府)和实施主体(大学)之间由传统的行政隶属关系转化为一种现代契约关系[2]。此外，扩大和落实大学办学自主权要求政府积极探索负面清单管理模式。所谓负面清单管理模式，是指政府规定高等教育中的哪些事项因属于“国家事务”而需要管控，除了清单上的禁区，其他任何领域都许可大学先行先试。负面清单管理模式的实质是坚持“法不禁止即自由”原则，凡是与大学办学自主权不符的政府管理措施都必须以清单的形式列明。政府开具负面清单必须符合“法律保留”原则，即对政府来说，没有法律的明确授权，不可随意增加管制事项以及为大学设置新的义务，即“法不授权不可为”。

　　2.社会问责问题。社会在大学变革中究竟应发挥什么作用？社会在推进高等教育治理现代化中应扮演什么角色？在传统的观念中，政府在塑造大学结构方面起决定作用。对很多人来说，高等教育治理是政府的职责，与社会无关。然而，随着我国市场经济体制的建立，市场在高等教育治理中发挥了越来越重要的作用。十八届三中全会更是明确提出，要让市场在资源配置中起决定性作用。这一新的趋势与国家事业单位改制精神一脉相承。作为从事公益服务的事业单位，高等教育机构属于公益二类，不同于基础教育机构(公益一类)。基础教育机构重视教育公平，政府须全额拨款；高等教育机构重视质量与绩效，可由市场配置部分资源。在这种背景下，高等教育的社会问责问题日益凸显。然而，由于中国政府对社会管理过多过细，社会的自主性和活动空间不够，导致社会参与高等教育治理能力弱化。

　　建立社会问责机制的关键是政府向社会赋权。在计划经济时代，中国是一个社会结构分化程度很低的总体性社会，政府权力垄断了社会活动中绝大部分资源。社会结构的横向分化程度很低[3]。高等教育作为国家的权力与责任，完全由政府举办，封闭办学、排斥社会参与。市场经济体制的建立，这种总体性社会结构的格局被打破，出现了国家与社会的结构分化。社会结构的分化为社会参与高等教育治理提供了一定的空间。事实上，要让社会发挥体制创新的积极性，首先需要分权给社会。只有社会拥有自己的空间，社会力量才能产生和成长起来，才会有能力去创新。只有社会体制创新能力得到极大发展，才能有力地推进高等教育治理现代化。因为，作为现存体制中的既得利益者，政府常常缺乏变革的积极性，从这个意义上说，改革的起点应在权力之外的地方。一旦社会改革力量强大了，必然对政府形成一种改革的“倒逼机制”。社会问责是一种通过社会参与改善政府问责的制度。正是在这个意义上，十八届三中全会提出建立教育问责机制。如其所言，就要转变政府职能。发挥社会体制创新在教育治理中的作用。深入推进管办评分离，强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。

　　建立社会问责机制要求积极探索社会参与高等教育治理的机制和途径。一是积极探索大学董事会(理事会)制度，推动产教融合、校企合作。大学董事会要在大学专业设置、人才培养目标拟定、课程体系建设、培养过程设计、大学教师发展中发挥咨询作用。二是建立信息公开制度，加强社会舆论监督。要建立全国性的高等教育发展动态数据库，定期向社会发布权威信息；各大学要建立信息公开制度，接受社会监督。三是强化行业协会职能，充分发挥中介评估组织在高等教育治理中的作用。政府要改变大包大揽的做法，对社会中介力量赋权，把对大学的评价权交给社会。建立社会问责机制的关键是管评分离，即把高等教育评估职能从政府职能中剥离出来，交给第三方机构。

　　3.举办体制问题。建立健全高等教育财政投入制度是推进高等教育治理现代化的重要组成部分，其关键是建立高等教育公共财政拨款制度。作为转变政府职能、加强宏观调控的重要手段，高等教育公共财政拨款制度包括拨款主体和拨款机制[4]。拨款主体涉及高等教育财政经费由谁来提供、谁负责分配与管理等问题，拨款机制是指高等教育财政经费通过何种方式分配给大学。在计划经济时代，中国高等教育经费来源渠道单一，政府负责筹措和管理经费。拨款机制实行“基数＋增长”模式。进入市场经济时代，高等教育经费渠道日益多元化，财政拨款形成中央、地方各级政府按照公办高校隶属关系分别负担和管理的体制。拨款机制则采用“综合定额＋专项补助”模式。这两种高等教育财政拨款制度存在的共同问题是：行政化色彩浓厚，不利于政府转变职能；缺乏透明性，难以保证拨款的公平和公正，高校经费稳定性差；公共财政普惠性缺失，民办高校受排斥。

　　高等教育公共财政拨款制度与大学举办体制息息相关。大学举办体制是有关举办或创立大学的主体结构形态及其相应制度规范的总和。大学举办体制改革能带动投资体制和管理体制的改革以及能促进大学之间形成良性竞争，它是建立中国特色现代大学制度的关键环节。经过30多年的改革，我国大学举办体制呈现出“一体多元”的格局，形成了公办大学和民办大学、国家直属大学和地方大学的两维结构。应该说，公办大学和民办大学均是国家的公共教育事业，均具有公益性特征。国家直属大学和地方大学都为社会和国家培养人才。然而，由于我国尚未建立高等教育公共财政拨款制度，政府对这些大学的资助与拨款方式具有随意性。事实上，正是由于资源配置的行政主导，中国大学存在公办大学和民办大学、国家直属大学和地方大学发展不均衡、经费来源单一等问题。首先，中国公办大学主要依靠政府拨款，政府的投入在总经费中的占比是61.9％，民办大学主要依靠学费维持运转，学费在总经费中的占比为82.67％[5]。民办大学在政府拨款、招生、教师发展等方面遭受严重的政策歧视。其次，国家直属大学的经费主要来自中央政府，但招生却呈现“地方化”；地方大学的经费主要来自地方政府，地区之间的高等教育财政投入水平差异显著。反观世界发达国家，其高等教育公共财政拨款一般包括三个方面：教学拨款、科研拨款和学生资助。学生资助对所有的大学一视同仁，不分公立大学和私立大学。教学拨款覆盖所有大学，以协商的方式予以直接拨付。公办大学的教学经费主要来源于政府拨款；私立大学的教学经费主要来自于学生学费，但政府亦有补助。科研拨款面向所有大学，以竞争性的方式获得。正是通过建立高等教育公共财政拨款制度，西方发达国家形成了多种形式办学，高等教育经费日趋多元化，形成了公立大学私有化和私立大学公有化的趋势。

　　中国建立高等教育公共财政拨款制度的关键是转变政府职能，发挥市场在资源配置中的作用。十八届三中全会指出，要健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育。这实质上是要在高等教育领域中引入市场的力量。政府向市场中相互竞争的个人和自治机构放权，建立服务型政府。在公共市场中，高等教育服务可以由非政府组织来承担实现，政府不必直接办学。高等教育的公益性要求政府、社会公众和企业通力合作，按照效率效能原则，选择公共服务的提供者，这些提供者既可以是公办大学，也可以是民办大学，政府应该由高等教育服务的直接提供者变成监督者和评估者，以及资源分配方式的规则制定者。