摘  要：高校章程连接教育法律法规与高校内部规章制度，是高校内部治理的“基本法”。高校章程的实施是高校章程作用发挥的关键所在。目前，我国大部分公立高校章程文本对实施机制进行了初步规定，但在实施保障机关、实施争议解决、实施程序、实施后果机制等的规定上存在不足之处，从而制约到其有效实施与作用发挥。因此，我国应采取有效措施完善公立高校章程文本的实施机制规定，以增强公立高校章程的法律品性，提升其法律效力，推进现代大学制度建设。

　　关键词：公立高校 高校章程 实施机制规定 实证分析

　　高校章程连接教育法律法规与高校内部规章制度，是高校内部治理的“基本法”。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出了“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”的战略目标。2011年，教育部制定《高校章程制定暂行办法》以规范与推进高校章程建设。在此时代背景下，许多高校特别是公立高校加大了章程建设步伐。目前，大部分部属公立高校章程已通过教育部核准，一些地方公立高校章程也已通过省级教育行政部门核准并正在实施。高校章程的实施是高校章程作用发挥的关键所在。而公立高校章程实施以科学、完善的实施保障机制为基础。当前，我国公立高校章程文本普遍存在对实施机制缺乏规定或不完善的问题。研究成果对高校章程实施机制问题关注较少，缺乏对章程实施机制规定的实证研究。基于此，本文选取了北京大学、中国人民大学、吉林大学、东南大学4所部属重点公立高校的章程以及吉首大学和湖南师范大学2所地方公立高校的章程作为实证分析样本，系统研究公立高校章程实施机制规定现状与问题。以上高校章程均已通过教育行政部门核准并正在实施，具有一定代表性和典型性。因此，对这些章程文本实施机制规定的研究，将为我国公立高校章程实施机制规定的完善提供有益启发。

　　一、公立高校章程实施与章程实施机制

　　（一）公立高校章程实施需要实施机制保障

　　公立高校章程实施是公立高校章程在高校治理中的落实与实现，也就是其在实际上调整一定社会关系并发挥效力的过程。章程实施是发挥高校章程作用的关键环节，也是高校章程制定的目标所在。公立高校章程实施机制是指其实施系统中各要素的相互关系及对实施系统所起的作用，主要指实施系统构成要素间相互作用的方式和过程。

　　公立高校章程实施离不开实施机制的保障：第一，公立高校章程实施机制本身就是章程实施的核心内容和主要构成，是实现高校章程关系主体权利义务的基础。第二，公立高校章程实施机制为章程实施提供依据。实施机制对高校章程实施机构的职权与职责，实施程序、争议解决机制及实施后果等进行规定，从而为高校章程实施提供基本依据。第三，公立高校章程实施机制为章程实施提供制度保障。高校章程对实施主体、程序、责任及措施等进行规定，为激励约束高校章程关系主体行为，解决章程实施争议，提高章程实施效果，实现章程目标提供基本保障。公立高校章程文本对实施机制的规范，是推进章程有效实施的基础与保障。为此，公立高校章程文本应对实施机制进行具体规定。

　　（二）公立高校章程实施机制构成

　　公立高校章程实施机制包括外部实施机制和内部实施机制。外部实施机制是政府、社会推进公立高校章程实施的保障机制的总称。内部实施机制是公立高校推进章程实施的保障机制的总称。构建内外协同的章程实施机制，是实现公立高校章程制定目标的核心所在。教育部《高校章程制定暂行办法》第三十条规定：“高等学校应当指定专门机构监督章程的执行情况，依据章程审查学校内部规章制度、规范性文件，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉。”公立高校章程内部实施机制应主要由章程文本进行规定。由于本文旨在实证分析公立高校章程实施机制的规定基础，以提出完善章程文本的对策，故只研究公立高校章程内部实施机制问题，不涉及章程外部实施机制问题。公立高校章程内部实施机制主要包括以下构成要素：

　　1.实施机关。实施机关是负责公立高校章程实施适用、评价、监督等的内设组织机构。公立高校章程实施机关对于制衡高校行政权力、学术权力，保护师生权利，推进章程的有效实施十分重要。公立高校章程实施机关应具有权威性、专门性、综合性。

　　2.争议解决机制。在章程实施过程中，公立高校与政府、高校内部机构、教职工、学生等主体及相互之间会产生争议。如何通过有效途径解决争议，促进章程实施，是公立高校章程实施机制需要解决的重要问题。公立高校章程实施争议解决机制主要包括协商、调解、申诉、诉讼等。

　　3.程序机制。实施程序是对高校章程实施的程式与步骤的规定。“程序能使制度获具其存在的合法性与正当性，能使相关法益主体亲眼见证正义的实现；现代行政法治是通过程序实现的法治，是以程序抗辩、规制行政权滥用的法治。”[1]公立高校章程对实施程序机制的规定使程序具有了法律的强制性、稳定性和明确性特征，从而保障“程序正义”的实现。实施程序机制主要包括高校章程适用、监督及修改等程序机制。

　　4.后果机制。章程实施后果机制指章程遵守与适用的评价机制，指对章程实施的嘉奖与对违反章程行为予以否定性评价。对公立高校章程实施的嘉奖指对章程遵守及维护行为给予表彰、奖励、授予名誉称号等。对公立高校章程实施的否定性评价主要包括对违反章程规定的学校规章制度宣布无效或予以撤销，对违反章程的权力行使者进行问责与处理，对违反章程规范的师生进行处罚等。

　　二、公立高校章程实施机制规定现状与问题

　　为具体把握公立高校章程文本的实施机制现状与问题，笔者按照实施机关、争议解决、实施程序、实施后果对6校章程实施机制规定进行系统分析。

　　（一）实施机关规定

　　目前，从总体来看，大部分高校章程并没有建立专门的章程实施机关来保障章程实施。大部分公立高校章程只规定了教代会或其执行委员会对章程落实与实施的监督权。如吉首大学章程第58条规定了教代会监督章程落实的权力。中国人民大学章程第34条规定了教代会监督学校章程、规章制度和决策落实的权力。北京大学章程第31条规定了教代会监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议的权力。这样规定有利于彰显教职工的主体地位和教代会的民主监督功能，推进高校章程实施。但是，高校教代会对章程的监督仅为民主监督，而不是章程实施机关的适用监督。以6校章程文本为例（见表1），只有北京大学与吉首大学章程明确了章程实施机关及职权。吉首大学章程将教职工代表常设机构作为章程实施机关规定具有一定的创新性，但作为民主监督机关，其难以承担适用章程规范、监督章程实施及落实章程实施后果等重任。北京大学设立章程委员会作为章程实施机关，提高了章程实施机关的权威性与专业性，是保障章程实施的重要制度创新。