作者简介：张力，教育部教育发展研究中心，北京 100816

　　内容提要：在深入理解相关政策文件的基础上，探讨教育系统管办评分离的政策含义。从服务公共性的视角看，政府的教育服务可以区分为基本公共教育服务、非基本公共教育服务、非公共教育服务。从“两个清单”的角度看，政府行为可以分为必须作为、重点作为、委托作为和不须(直接)作为几种类型。从管办评的要义的角度看，认为今后的工作重点应放在三个层面：扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构，改进和加强教育评估监测。

　　关 键 词：公共服务 “权力清单” “负面清单” 政府作为 省级统筹 学校办学自主权 学校内部治理

　　管办评分离是近期教育系统综合改革的重要主题。宏观政策意义上的“管办评分离”，主要源于2012年党的十八大报告的重要论述：“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《三中全会决定》)颁布；2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《四中全会决定》)颁布。这两个决定相继就加快转变政府职能进行了具体部署，明确要求深化行政体制改革，创新行政管理方式，进一步简政放权，最大限度减少政府对微观事务的管理，加快事业单位分类改革。《三中全会决定》在部署深化教育领域综合改革时提出，“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”，集中反映了中央对教育系统综合改革和法治建设的高度重视和总体要求。本文拟从三个视角探讨教育系统管办评分离的政策含义。

　　一、服务公共性的分类与教育属性的分化

　　改革开放以来，特别是进入新世纪以来，我国以改善民生为重点的社会建设取得显著进步，但受制于社会主义初级阶段的基本国情，我国总体上还不能施行类似高收入国家那样的福利型社会政策。既然教育不宜笼统地被产业化，又不能完全由财政包揽下来，那么在服务分类框架内，就应按公益程度的大小作出合理划分。

　　世界银行在服务分类中主张“两分法”，即划定公共服务和非公共服务。近年来，我国在宏观政策层面逐渐采用“三分法”，即先切分公共服务和非公共服务，再将公共服务分为基本和非基本两类，这从“十一五”和“十二五”两个国民经济和社会发展的规划纲要文本中可以看得十分清楚。

　　一般而言，基本公共服务由公共财政全额负担，免费或基本免费提供，如义务教育和特殊教育；非基本公共服务由公共财政进行资助、补贴或购买，受益者分担适当成本，保持低收费水平，如学前教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育、继续教育等非义务教育；非公共服务由民间资本经营，按成本或超成本收费，公共财政不介入，赢利(微利)选择多样化，如按市场机制运作的线上线下培训等。

　　服务公共性的认定，主要取决于宏观制度设计和公共财政能力。不同国家(地区)对服务公共性的认定会有明显的差异。从世界银行关于监管、付费、直接提供可以作为政府采用的三类干预方式看，法治政府或者服务型政府可以不强调服务提供方的性质，而是看重服务性质，由服务性质来确定政府选择何种政策手段，诸如鼓励提倡、直接资助、明令禁止、不禁止也不提倡等等。

　　对于教育系统，由于高收入、中等收入、低收入等不同群体的教育需求日趋多样化，所以我们应区分基本公共教育服务、非基本公共教育服务、非公共教育服务的不同属性，对供需关系及其运作机制分别作出合理定位，尤其要清晰界定和准确选择政府的作为方式。

　　二、“两个清单”的制度化与政府作为方式的选择

　　《三中全会决定》明确提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”并且要求，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”《四中全会决定》进而强调，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”这是两次全会文件在深化改革和法治建设方面共同着力的一个重要节点。

　　“权力清单”(也有称“正面清单”、“责任清单”、“限制清单”等)和“负面清单”的制度化，正在成为我国法治国家、法治政府、法治社会一体化建设迈入新阶段的显著特征。从根本上讲，就是规范和约束公权力，保障和保护私权利。实行权力清单制度，如没有依法授权的，政府不得法外设定权力(越位)；凡权力清单规定应该作为的，不允许政府推诿扯皮和敷衍塞责(缺位)。实行负面清单制度，原指政府列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等清单，清单以外则“法无禁止即可为”，企业只要按法定程序注册登记，即可开展投资经营活动，目前正在拓展到经济以外的其他领域。政府将按权力清单精准定位在经济社会活动中应负的法定责任，减少行政审批项目，逐步向审批事项负面清单管理迈进，从以往多年延续的“几乎无限权责”政府，朝着“无法律无行政”的“有限权责法定”政府转变。从教育系统来看，上述宏观政策导向，必将厘清政府可以选择作为方式的边界：

　　1.必须作为

　　对基本公共教育服务，政府应依法全面负责并直接提供，主要通过财政向公办教育机构拨款，或者向需要资助的群体直接提供资助。如在免费义务教育和特殊教育方面负起更大的责任，促使城乡、区域、学校之间的义务教育逐步朝着均衡均等方向进展。即使在非义务教育阶段，对弱势地区和群体、国防建设和重大工程的人才队伍，也必须继续采取倾斜扶持政策。

　　2.重点作为

　　对非基本公共服务，政府依法承担有限责任，通过统筹常规拨款、专项资助和专门补贴等多种方式，将作为重点放在符合条件的处境不利群体中，以及市场机制不易调节的领域，如对非义务教育阶段的基础学科、边远艰苦行业人才需求等予以支持，同时继续动员企业和社会捐赠资助。