作者简介：胡国勇，上海师范大学教育学院教授(上海 200234)。

　　内容提要：战后日本通过宪法、教育基本法以及关于教育经费、教育教学条件、教师等方面的法制保障，实现了义务教育的均衡发展。20世纪90年代以后，尽管受到了新自由主义教育改革的冲击，但保持义务教育均衡发展的基本法制并没有改变。

　　关 键 词：日本 义务教育 均衡发展 法制

　　日本义务教育规模庞大，但全国各地义务教育发展水平却没有明显差异。这是因为日本业已形成了一整套完善的义务教育法制体系，形成了中央和各级地方政府以及义务教育阶段的公立中小学必须遵循的各种法律、法规体系。设计周密的教育经费体系，不断提高的学校设置标准确保了全国各地中小学教育硬件条件的一致；文部科学省制定颁布的学校指导要领(教育大纲)，明确规定了中小学必须遵循教育内容，确保了各地中小学教育内容的一致；严格的教师培养、教师资格体系、教师录用考试以及教师在职研修、定期流动制度又确保了中小学教师资质大致均衡。

　　一 教育基本法制

　　日本《宪法》第26条：“所有国民具有依据法律，根据其能力平等接受教育的权利”、“根据法律规定，所有国民有负有使其保护的子女接受普通教育的义务。义务教育无偿。”[1]

　　根据宪法提出的义务教育“平等”“无偿”的原则，日本《教育基本法》第4条规定：“所有国民，必须得到接受平等的，适应其能力的教育的机会，教育不因人种、信条、性别、社会身份、经济地位或门第而有差别。”为此，“国家及地方公共团体，必须对尽管有能力但因经济原因上学困难者采取奖学措施。”必须“保障义务教育的机会，为确保其水平，在合理分工及相互协助前提下，负实施的责任。”[2]也就是说，在义务教育领域，国家与地方政府分工协作“负实施责任”，而在其他教育领域，国家与地方政府对有能力但经济困难的学生要“采取奖学措施”。《教育基本法》第16条规定：“国家必须为是全国的教育机会均等及教育水平的维持提高，制定、实施综合性教育政策措施。”[2]基本法中提到的综合性教育政策措施大致包括教育经费、学校基本标准、教育内容、教师资质等方面，而这些政策措施也大都用法律、法规或行政命令的形式颁布。

　　二、教育经费的法制

　　日本在义务教育阶段，私立小学学校数仅占0.98％，学生数仅占1.11％；初中学生数占6.85％，学生数占7.21％。除了到义务教育后的高中阶段，私立的比例提高，大致占学校数的四分之一，学校数的三分之一，但与高等教育阶段私立大学学校数占77％，学生数占73％相比，依然是国立、公立为主(国立多为国立大学附属学校，所占比例很低)，[3]日本中小学绝大多数为地方政府设立的公立学校。

　　教育费设置者负担是日本义务教育最重要的原则，但是日本国内各地方经济发展水平并不均衡，单靠地方政府的财力很难维持国家统一水平的义务教育。日本均衡各地义务教育经费的最重要的法制有两项，《义务教育费国库负担法》[4]以及《地方交付税法》。[5]

　　1952年颁布的《义务教育费国库负担法》规定，所有义务教育学校教师工资及其他报酬所需经费的三分之一由国库负担。现在日本国库负担对象人员约70万，2006年度的预算额为1兆6763亿日元。[6]此外，还有《义务教育学校设施费国库负担法》(1958年)规定，根据小学、初中设置基准，公立小学校舍、体育馆等新建、增建费用(包括收买、建筑等)的三分之一，公立中学校舍、体育馆等新建、增建费用的二分之一由国库负担。义务教育学校遇到自然灾害，按《公立学校设置灾害重建费国库负担法》规定：公立学校灾害重建费用的三分之二由国库负担。

　　1950年，日本颁布《地方交付税法》。该法的目的是为了使各地方政府间财源均衡化。地方交付税由国家统一征收，以确保必要的财源，而后由国家根据地方政府运行的实际情况设定统一的交付基准，交付地方政府，以保障地方政府正常运行。日本的地方交付税为国税的一定比例(所得税的32％，酒税的32％，法人税的32％，消费税的29.5％，香烟税的25％)，但实质上是国家代地方政府征收的地方税。但是，通过国家征收，消弭了各地因经济发展水平不同而存在的税收额多寡的差异。国家通过地方交付税，防止税金收入(财源)失衡，调整地方政府间财政收入不均衡，而实现全国均衡化发展。地方交付税分为普通交付税(总额的94％)与特别交付税(6％)。普通交付税额为地方政府基准财政需要额与基准财政收入额之间的差额。对收入超过需要的地方政府(如东京都)不交付。特别交付税针对因自然灾害等产生的紧急财政需要。地方政府基准财政需要额中最重要的一项就是以教职员数、学生数等为测量单位的教育费。

　　除此之外，还有一系列的法律、法规在义务教育均衡发展中发挥了重要作用。1951年颁布的《关于国家援助就学困难学生的法律》，要求地方政府负担因家庭经济困难无法上学的学生的学习用品费、上学交通费以及修学旅行费，国家给予相应的补贴。1954年，日本制定《偏僻地区教育振兴法》，规定了国家和地方政府的责任分工，向在偏僻地任教的教职员支付偏僻地津贴。还颁布了《有关盲人学校、聋哑学校及养护学校的就学奖励的法律》，规定国家和地方政府分工，向这些学生提供经济援助，用以负担教科书的费用、学校伙食费、上学或回家所需交通费及辅佐人所需交通费、学校附设的寄宿居住所需要的费用、休假旅行费用、学习用品的费用等。1963年，日本颁布的《免费提供各类义务教育学校教科书措施法》规定，国家必须为各类义务教育学校的学生免费提供教科图书等。

　　尽管义务教育无偿，但到20世纪60年代，日本义务教育阶段还存在私费问题。由于地方政府教育经费不足，学校在进行许多规定之外的活动时，存在向家长收取一定费用的情况。1967年，东京都教育委员会曾发出通知，决定增加公费投入，要求杜绝学校接受家长捐款，征收PTA会费，学校活动收费等等。[7]

　　三、学校教育教学条件的法制

　　1、中小学设置基准

　　1947年颁布的《学校教育法》第3条规定“设置学校者必须根据学校的种类，遵照文部大臣制定的设备、编制及其他相关基准设置。”[8]但是，由于中小学绝大多数是公立学校，校地、校舍以及设施设备均由国家及地方政府提供或负担，按大致相同的标准建造、配置，所以很长时期没有制定相关设置基准。到2002年“为了促进包括私立学校在内的多样的中小学设置”，而制定了中小学最低设置基准。[9]