作者简介：姚继军，张新平，南京师范大学 教育科学学院，南京 210097

　　姚继军(1975—)，男，湖南人，南京师范大学教育科学学院副教授，主要从事教育经济与管理研究，E-mail: yaojijun_njnu＠ 163. com；张新平(1964—)，男，湖南人，北京师范大学教育学部“985工程”首席专家，南京师范大学教育科学学院教授，主要从事教育领导与管理研究。

　　内容提要：分税制改革后，上级财政转移支付成为补足与均等省以下地方政府义务教育投入的主要手段。伴随着财政转移支付力度的加大，省以下义务教育经费的短缺状况有所改善，财政保障水平不断提高，但依然存在着地方义务教育经费缺口较大、转移支付均等地方政府教育供给能力的作用有待加强、使用及管理的规范化和效率有待提高等问题。这些问题，在很大程度上与地方政府的激励结构失衡有关。对其进行改进，需进一步完善省以下财政义务教育转移支付制度，优化地方政府的激励结构，进一步提高转移支付的使用效率与管理水平。

　　关 键 词：义务教育 省以下转移支付 财政保障

　　分税制改革后，伴随着事权的下放与财权的上收，地方政府相对有限的财政保障能力与教育事业发展需求间的矛盾愈发突出。尤其在农村税费改革后，国家取消了农村教育费附加和教育集资等行政事业性收费和政府性基金，虽然减轻了农民负担，但也加剧了基层政府财政的“空壳化”，使本已捉襟见肘的县乡义务教育经费更加短缺。为弥补地方政府在教育发展方面的经费缺口，国家加大了财政的义务教育投入力度。2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》和2003年国务院《关于进一步加强农村教育的决定》等文件确立了“以县为主”的财政投入体制；2005年，国务院颁布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，实施中央和地方分项目、按比例分担农村义务教育经费保障的“新机制”，大幅提高了公共财政对农村义务教育的保障力度；2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，将义务教育全面纳入财政保障范围，实施国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制。

　　随着义务教育经费统筹层次逐步提高，上级财政转移支付往往成为省以下地方政府义务教育经费的主要来源。国家审计署2012年公布的针对县级财政资金的专项审计报告表明，所调查的54个县公共财政支出的49.39％依赖于上级转移支付，其中，中西部45个县的公共财政支出对上级财政转移支付的依赖程度高达61.66％，其公共财政总支出中的77.23％又被用于满足国家有关教育、农业等法定支出的增长要求及中央有关部门达标增支政策安排的支出。[1]由此可见，上级转移支付在基层财政收支过程中扮演了极其重要的角色。我们认为，省以下的财政转移支付，是考察财政是否充分发挥充足、公平、有效保障义务教育发展职能的重要维度。对省以下财政转移支付保障地方义务教育发展的绩效进行科学评价，剖析其中存在的不足，不仅具有重要的理论研究价值，也是进一步深化制度改革的基础。

　　一、取得的成效

　　近些年，尤其是2005年实施“新机制”以来，我国通过强化纵向的财政转移支付，调整了中央与地方的义务教育财政保障责任划分，进一步加大了财政对义务教育的投入力度，有力地推进了义务教育的发展。

　　第一，地方义务教育生均经费支出水平迅速提高。表1中列出了2002—2011年地方义务教育生均经费支出的变化情况。无论是地方初中生均经费支出还是小学生均经费支出，均快速增长。尤其是在“新机制”实施后，地方义务教育生均经费支出增速明显加快，2007年的增幅甚至达上年的30％左右，其后虽有所回落，但2008、2009、2011年的增幅仍达20％以上。伴随着投入力度的加大，地方义务教育经费短缺的状况得以部分缓解。

　　第二，财政预算经费支出比重提高，公共财政保障水平不断提高。实行“新机制”后，农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。为弥补县级及以下财政的经费缺口，中央及省级政府还将“两免一补”、公用经费及校舍维修费等也通过财政渠道解决。这使得地方财政性教育经费的支出比重大幅提升。2005年后，公共财政预算内义务教育经费比重快速上升，到2011年，地方小学、初中经费支出中，超过80％均由公共财政预算经费支出(见图1)，义务教育经费支出的公共性特征愈发凸显。

　　图1　地方义务教育财政预算经费支出占义务教育总经费支出的比重(2002—2011)

　　数据来源：历年《中国教育经费统计年鉴》。

　　第三，城乡义务教育经费差距大幅缩小。“新机制”实施的初衷，主要是解决“以县为主”体制下因县乡财政能力不足而导致的农村义务教育经费投入问题。就政策的实施效果而言，“新机制”基本实现了提高农村义务教育经费保障水平，缩小城乡差距的政策目标。图2计算了地方农村义务教育生均经费与地方义务教育生均经费的比值，这一比值越接近于100％，表明城乡间义务教育经费保障水平的差距越小。计算结果表明，2002—2011年间，城乡义务教育经费投入差距正在稳步缩小，到2011年，小学、初中的比值均已超过90％。新近的一些研究发现，在一些经济发达省份，农村中小学的生均经费甚至超过了城市。[2]财政转移支付在均等城乡教育经费方面的效果十分明显。