作者简介：桑锦龙，北京教育科学研究院教育发展研究中心研究员，博士，主要从事教育发展规划与政策、教育社会学研究

　　内容提要：建立健全公共教育服务体系是当前我国教育发展与改革的重大战略部署，它与新世纪以来我国推进服务型政府建设的努力密切关联，是深化教育领域综合改革的客观要求。从其内涵的规定性和阶段特征出发。它实际上包括构建现代化的公共教育服务财政体系、治理体系、供给体系、信息体系等四个相互联系，相互依赖，相互促进，有机统一的改革实践。

　　关 键 词：公共教育服务体系 内涵 实践指向

　　“建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化”是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)提出的重大教育改革发展任务。但是，从我国教育改革发展实践和相关研究来看，当前强调“基本公共教育服务均等化”的多，关注“建立健全公共教育服务体系”的比较少，对于究竟什么是公共教育服务体系，当前我国教育改革发展为何提出此议题，它的实践指向是什么等问题的认识并不清晰和统一，因此本文尝试对上述问题做一解答。

　　一、“公共教育服务体系”概念特征辨析

　　任何概念都要表达特定的关系，要明晰公共教育服务体系的概念，就必须要明确公共教育服务体系概念所具有的一些特征。从我国教育改革发展实践来看，“公共教育服务体系”概念的提出具有以下特征。

　　首先，它具有针对中国教育改革发展实际的鲜明特色。在我国，学术界尚没有对“公共教育服务体系”权威统一的概念界定，教育实践层面“公共教育服务”和“教育公共服务”以及“公共教育服务体系”和“教育公共服务体系”概念混用的现象比较普遍。同时，可以看到尽管在国外有关公共产品或政府公共服务职能的研究比较多，对于教育产品属性的讨论也很深入，但严格来说，在英语教育政策文本或相关研究中很少有人使用“公共教育服务体系”这个概念。进一步的研究也显示，“公共教育服务体系”的上位概念“公共服务体系”的界定其实也并不多。[1]这在很大程度上说明，“公共教育服务体系”包括“基本公共教育服务体系”是一个我国特有的教育政策概念，其指向与我国教育改革发展实践密切相关，必须与解决我国教育改革与发展面临的一些突出矛盾或问题紧密联系起来。

　　其次，它具有深化教育体制改革的价值导向。公共教育服务体系概念的提出与20世纪末以来我国深化行政管理体制改革、建设服务型政府的宏观背景有关，甚至可以说是“行政改革对公共教育运动的重要影响”[2]的产物，因此必须从“公共服务”概念本身表达的关系中理解“公共教育服务体系”的内涵。而目前无论是从公共服务概念的学术理解[3]，还是官方定义[4]来看，“公共服务体系”都是指以满足公共需求为导向，具有普惠、公平、动态发展等特征的一系列的制度安排，不仅包括相关的公共机构及其相互关系，还包括一系列旨在提高公共需求满足能力的制度及运行机制的安排。其实，从公共服务领域改革的国际趋势来看，任何国家都无法由财政经费来直接、充分满足所有的公共需求，必须要有非政府机构和资源参与公共产品特别是准公共产品的提供。[5]同样，从教育政策领域的相关研究来看，当前世界许多发达国家除了通过政府投资建立公共教育体系满足公众需求之外，还往往根据教育服务的性质，建立多元化的筹资和分配机制，通过市场机制引入新的资源和公共教育服务提供者，缓解公共教育投入不足，提高公共教育服务水平。从这个意义上讲，当前我国建立健全“公共教育服务体系”实质上是转变政府职能、深化政府教育管理体制的产物，根本目的就是要通过深化教育体制改革，建立适应社会主义市场经济体制的充满活力的教育体制，促进我国公共教育服务水平快速提高。

　　再次，它反映了系统提升公共教育服务水平的内在要求。在我国，教育从计划经济体制下的“上层建筑”到市场化改革阶段强调的“产业”或“商品”，再到为促进社会公平必须提供的“公共服务”，有关教育属性的不同认识反映了政府对教育发展规律认识的深化。但是，如果说“公共教育服务”更多地体现在价值引领或理性认识层面的话，那么“公共教育服务体系”概念的提出则更多地指向实践改变，是指以“公共教育服务”理念为指导的、具有系统性的制度改进和建设。“体系”一词强调了这一进程需要系统推进的内在特征，即它是“若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体”或“同类事物按一定的关系组成的整体”。[6]换句话说，“建立健全公共教育服务体系”绝不是孤立单一、“碎片化”的政策举措，而是一个需要立足实际，做好顶层设计，自上而下的推动和自下而上的创新有机结合的系统工程。

　　最后，它的关键是强化国家(政府)的教育责任。“公共教育服务体系”概念的提出，也与改革开放来我国教育普及程度迅速提高带来的一系列挑战密切相关，其核心问题是如何在新的形势下，强化国家(政府)的教育责任，尤其是更好地发挥政府在公共教育服务供给中的主导作用。按照教育经济学关于教育产品属性及对国家(政府)教育责任的基本认识，教育服务可以分为“公共教育服务”和“非公共教育服务”(例如盈利为目的的教育培训业)，“公共教育服务”又可以分为“基本公共教育服务”和“非基本公共教育服务”两类。与此相一致，“公共教育服务体系”也可以进一步分为“基本公共教育服务体系”和“非基本公共教育服务体系”。一般认为，政府在“基本公共教育服务体系”和“非基本公共教育服务体系”建设中具有不同的责任和政策选择空间。例如，从法律责任来看，前者是政府必须提供的、所有适龄儿童享受的最低限度的公共教育服务，而后者是政府有责任发展但公民个人有权利选择享受或不享受的公共教育服务；从提供者来看，前者主要由政府设立的公共教育机构提供，而后者则由包括公共教育机构在内的多种机构提供；从提供的内容来看，前者主要是基础性的国民教育，而后者则既包括普通教育，也包括职业技术教育、成人教育；从获取方式来看，前者主要是免费获取，而后者则多采用成本分担机制，公民个人需要缴纳相应的学费，等等。

　　二、“公共教育服务体系”概念的演变

　　从“公共教育服务体系”概念在我国产生发展变化来看，它的出现与新世纪以来我国推进服务型政府建设和促进教育公平的社会大背景密切关联，既具有自己的内在规定性，也具有与时俱进的新内涵，经历了一个发展变化的过程。

　　第一阶段，信息化视野下的“公共教育服务体系”。在这一时期“公共教育服务体系”内涵还比较狭窄，主要是指主流学校教育体系之外，以信息技术为依托的具有开放性、公益性的教育资源库及运营服务机制。例如，在正式的教育政策文本中，最早出现与“公共教育服务体系”类似概念的是2004年3月教育部公布的《2003—2007年教育振兴行动计划》，其中提到要“构建教育信息化公共服务体系，建设硬件、软件共享的网络教育公共服务平台”，“贯彻《行政许可法》，加快政府职能转变，……建立公共教育管理与服务体系。”[7]等。甚至到2007年5月发布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，也没有明确提出“公共教育服务体系”概念，其中只有“明确各级政府提供教育公共服务的职责，并按照建立公共财政体制的要求，将教育列入公共财政支出的重点领域”，“努力构建教育信息化公共服务体系”[8]等两处相关近似的简单表述。

　　第二阶段，公平视野下的“公共教育服务体系”。党的十七大前后，伴随教育公平问题的凸现，建立健全“公共教育服务体系”概念开始出现并被认为是促进教育公平的重要手段和主要标志。例如，时任国务委员的陈至立在教育部2007年度工作会议上的讲话中，在强调“促进公共教育特别是义务教育的均衡发展”时，提出要“形成面向全国农村的公共教育服务体系。”[9]2008年12月新修订的《教育部工作规则》也提出“教育公共服务”和“教育服务体系”的概念，指出教育部要“强化教育公共服务。完善有关政策措施，健全教育服务体系，健全教育服务的监管和绩效评估机制，增强教育服务能力，合理配置教育资源，促进教育公平，推进教育基本公共服务均等化”㈣。教育部长袁贵仁在教育部2010年度工作会议上则明确提出要“要主动适应城镇化进程，把学校作为中小城市和小城镇发展的重要基础公共设施，科学规划、合理布局，健全公共教育服务体系，提高教育服务能力”等。[11]

　　第三阶段，综合改革视野下的“公共教育服务体系”。2010年第四次全国教育工作会议之后，建立健全“公共教育服务体系”的提法越来越多，不仅成为我国教育改革发展的目标、促进教育公平的重要内容，而且也成为深化教育管理体制改革的新内涵新任务。例如，《纲要》不仅把其作为2020年我国教育改革与发展战略目标的重要内容之一，明确提出要“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距”，而且在教育管理体制改革方面也提出“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序”。[12]特别是2012年7月国务院正式印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，不仅明确提出了“基本公共服务”的概念，指出“基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。”而且明确界定了“基本公共服务体系”的概念，指出“基本公共服务体系，指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。”[13]从而为从综合改革的角度理解“公共教育服务体系”的概念和实践指向提供了可能。

　　总之，通过上述分析，本文认为“公共教育服务体系”主要是指与特定的社会经济发展水平相适应，以促进社会公平正义为目的，以满足公共教育需求为根本任务，以政府提供公共产品性质的教育服务为载体的系统的制度安排。“基本公共教育服务体系”主要是指与政府优先提供或保障的全民平等享有的最低水平的公共教育服务相关的制度安排。“基本公共教育服务体系”之外的公共教育服务制度安排，可以统称为“非基本公共教育服务体系”。

　　三、关于当前推进“公共教育服务体系”建设的思考

　　当前，随着我国教育改革进入深水区和攻坚阶段，破解深层次矛盾和问题的难度日益增加，建立健全公共教育服务体系的任务也越来越繁重。特别是党的十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，2013年3月中央又进一步颁布了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，强调要推进“以人为核心”的新型城镇化，因此扭转教育改革的“碎片化”倾向，“用系统思维、全局意识和全球视野认识改革，用普遍联系观点设计改革，用统筹兼顾办法推进改革，进一步增强改革的系统性、整体性、协同性”[14]已成为深化我国教育改革、建立健全公共教育服务体系的客观要求。