原标题：关于落实和扩大职业院校办学自主权的若干思考

　　作者简介：孙长远，庞学光，天津大学，天津 300072 孙长远(1983- )，男，山东滕州人，天津大学教育学院博士生，主要从事职业教育基本理论研究；庞学光(1963- )，男，山东平度人，天津市和平区人大常委会副主任，天津大学教育学院教授，博士生导师，主要从事教育哲学、职业教育哲学、职业教育发展战略研究。

　　内容提要：职业院校办学自主权是政府与职业院校之间关系的直观反映。政府以制定负面清单的方式确定职业院校办学自主权，这是确保职业院校自主发展的必然选择，也是划清政府权力边界以及明确政府与职业院校管理关系的应然要求。当前，我国落实和扩大职业院校办学自主权，应寻求在专业设置权、收费定价权、招生自主权以及民办职业院校的准入权等方面实现突破。政府在落实职业院校办学自主权的路径选择上，应健全职业院校办学自主权的法律法规；通过《章程》建设实现职业院校办学自主权的扩大；建立教育中介组织监督政府的管理行为和职业院校的办学行为。

　　关 键 词：职业教育 办学自主权 负面清单

　　中图分类号：G718 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2017)03-0096-05

　　一、负面清单：确定职业院校办学自主权的应然选择

　　负面清单(Negative listings)是一种外商投资准入制度，旨在推行“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”，简化或取消行政审批制转而使用备案制度[1]。负面清单最早产生于1994年达成的《北美自由贸易协定》(NAFTA)，目前全世界已有70多个国家采用这种“准入前国民待遇和负面清单”的管理模式。我国引入负面清单管理模式并开始试点，则是来自于2013年9月中国(上海)自由贸易试验区的设立，这也引发了社会各界对负面清单管理模式的关注和思考，职业教育领域便是其中之一。

　　2014年，国家教育体制改革领导小组办公室发布的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》(教改办[2014]2号)中指出，“探索实施高校依法自主办学负面清单管理，清单之外的事项由高校自主行使并依法接受政府、社会及校内监督”。该意见为扩大和落实职业院校办学自主权作出了指导性说明。负面清单管理是最现代的管理方式，将这种管理方式引入职业教育领域，是社会转型期变革政府与职业教育关系的必由之路。

　　从根本上说，如何确定职业院校的办学自主权问题，就是如何明确政府与职业院校的关系和政府的权力边界的问题。政府以制定负面清单的方式确定职业院校办学自主权，不仅顺应了职业院校办学自主权发展的必然趋势，同时也框定了政府的权力边界。一方面，负面清单恪守“非禁即准”的法理逻辑，这意味着职业院校可以根据社会发展形势、市场需求以及职业院校自身发展的需要，独立自主地判断“能做什么”“该做什么”；另一方面，职业院校办学自主权的负面清单也是政府的权力清单，实际上这也同时框定了政府的权力边界，政府及其职能部门非经法律授权不得干涉职业院校办学自主权。当然，这并不意味着政府就可以对清单以外的办学事项放任自流，政府的权力与相应的责任是相互依存、不可分离的。因此，政府以负面清单的方式确定职业院校办学自主权还应注意以下问题：

　　第一，明确政府对职业院校管理的范围和方法以及政府在管理职业院校办学和职业院校在自主办学时各自拥有的权利和承担的义务，这是制定职业院校办学自主权负面清单的重要前提。

　　第二，进一步明确职业院校的法人地位，只有作为独立的法人，职业院校才能真正拥有相应的权利，才能独立承担相应的责任。

　　第三，政府在建立职业院校办学自主权负面清单的同时，还要做好规划和引导，注意每一项权利的有限性。

　　第四，在制定负面清单的过程中，政府要与其他办学主体进行充分有效的沟通与协调。“大学一方面力求拥有更多的办学自主权，另一方面却不由自主地比过去任何时候更注意政府在社会各种子系统中的协调作用”[2]，因而政府与其他办学主体应以协调共振为宗旨，尽量做到科学合理，其所涉及的主体主要包括：职业院校、教育中介组织、企业、行业组织以及公民个人等。

　　第五，在职业院校办学自主权负面清单的内容上，应列入的事项主要包括：立法、行政规划类、行政许可类、行政监督评估类、经费分配类、行政指导类、行政处罚类以及行政奖励类等项目。

　　二、寻求突破：赋予职业院校办学自主权的主要内容

　　笔者认为，要真正扩大和落实职业院校的办学自主权，就应该在职业院校专业设置权、收费定价权、招生自主权和民办职业院校的准入权方面取得突破。

　　(一)专业设置权

　　尽管我国的职业教育相关法规政策已赋予职业教育专业设置的自主权，但是在实践中政府基于保障职业教育公益性实现的考虑，在专业设置方面已经超出了法律的授予范围。政府对职业院校的专业设置采取的是大一统的管理，制定统一的专业目录，职业院校开设新专业必须严格依照专业目录审批。尽管政府的出发点不无可取之处，但是严格按照专业目录审批不但不符合职业教育的规律，而且也会妨碍职业院校面向市场办学、主动适应社会需求目的的达成，更不利于职业院校的品牌和特色建设。在当前我国社会经济快速发展的背景下，市场对合格劳动者的需求日益多样化，传统的专业设置方式已不适应市场发展的节奏，职业院校只有面向人才市场和劳动力市场，及时调整专业和学生知识结构，才能满足社会经济发展的需要。不仅如此，在民办职业院校的专业设置上，政府同样给予了过多的管制。其具体体现是，主要套用公办职业院校专业设置标准，使得民办职业院校不能根据市场需求灵活设置专业，只能被动地向公办院校“趋同”，导致民办职业院校专业设置缺乏特色，影响了市场竞争力。因此，政府在推进职业教育分类管理中，应针对不同性质的职业院校给予不同程度的专业设置权，尤其是对民办职业院校逐渐下放专业设置权，使其能够灵敏地根据市场需求变化设置专业。必须明确的是，政府赋予职业院校专业设置权，并非意味着政府在这些方面可以撒手不管。实际上，许多职业院校在专业师资准备、实训设备准备、经费准备、专业前景的预测等方面尚不具备独立设置专业的条件，这些情况的存在，不仅会造成职业教育质量隐患，而且盲目跟风也会造成不必要的损失。因此，政府应在职业院校专业设置上建立备案制和核准制，在下放专业设置权的同时，加强对职业院校专业设置的监管与调控。