内容摘要：今后10年，中国的可持续城市化面临资源约束、空气污染、交通拥堵、人口增长等八大挑战；“文明城市”作为当代中国千百万民众在自觉实践、自觉追求的“城市文明模式”，是以科学发展的世界观与方法论为指导、为应对可持续城市化面临的种种挑战所作出的价值选择。以文明和谐为价值导向的《全国文明城市测评体系》，就是试图通过对一种具有系统结构功能的城市综合系统模型的构建以及在全国各大中小城市近10年的测评实践，切实转变城市发展方式，走出城市不文明、不和谐发展的误区，促进中国特色社会主义社会管理体制建设，促进中国可持续城市化。

　　关 键 词：中国特色；城市化；文明城市

　　作者简介：鲍宗豪（1949－ ），华东理工大学教授、博士生导师。

　　“文明城市”作为当今中国城市最高的综合性荣誉，每三年评选、表彰一次。参与创建“文明城市”的工作和活动，已覆盖全国31个省、市、自治区①，已成为当今中国千百万市民百姓共建共享城市文明成果的活动。但是，对当今中国各城市在追求与实践的“文明城市”的宗旨、本质缺乏论证，对“文明城市”在构建中国特色可持续城市化新模式方面所具有的实践和理论价值也缺乏研究。本文基于10多年参与文明城市创建实践的研究，从理论上对上述问题作些探讨。

　　一、文明发展与中国的可持续城市化

　　城市是一种文明，一部城市发展史就是一部人类的文明史。但是，随着工业化、后工业化深入而不断发展的中国的城市化，正因其在走向可持续城市化进程中所面临的种种挑战，给当代中国的城市文明、当代中国的文明发展提出了种种问题：要不要确立城市文明发展的价值取向？如何以城市的文明发展来引导可持续城市化？如何针对可持续城市化面临的种种挑战来破解城市文明发展的难题？

　　今后10年—20年，中国的可持续城市化面临八大挑战。这八大挑战也可以说是中国要确立城市文明发展的价值观、价值取向，是走向文明发展所面临的八个难题。

　　1.资源约束给可持续城市化带来的挑战

　　我国是土地资源相对贫乏国家，人均国土面积不到1公顷，且地貌复杂，山地、高原多，平原少。同时，水资源约束问题突出。我国淡水资源总量占世界第6位，但人均占有水量为世界的1/4，是联合国列出的13个严重贫水国家之一。我国的水资源约束，又突出表现为缺水、污水、洪水的问题。全国七大水系的水质，除珠江、长江总体水质良好外，松花江为轻度污染，黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。9大湖泊中的7个，水质均已为五类和劣五类。②

　　2.城市空气污染对可持续城市化的挑战

　　加拿大科学家根据美国国家航空航天局（NASA）的卫星数据，绘制了一幅中国的空气质量与世界其他地方比较全球空气颗粒物污染情况的新地图，得出结论：中国东部工业区处于地图上红色程度最深的区域，表明这里的颗粒物浓度是最高的。在这张2001—2006年间平均全球空气污染形势图上，全球PM2.5最高的地区在北非和中国的华北、华东、华中全部。③

　　3.发展规划缺失给可持续城市化带来的挑战

　　从欧洲城市发展规划理论和实践来看，欧洲之所以拥有独特的城市风格、辉煌的建筑艺术，就源自它们对城市发展整体规划的重视。欧洲的经验是：规划质量第一（即千年大计，规划第一），设计质量第二，建筑质量第三。规划首先是理念的规划，科学的理念是规划城市过去、现在与未来，感受城市活力，展示城市魅力的基础。但是，我国城市发展规划的缺失表现突出：一是重都市物质形态规划（即重都市基础设施的布局和建设），轻都市经济、政治、文化、社会规划研究。以至我国都市建设中的“标志性”建筑、“百城一面”、欧陆风情、“政绩工程”等短期行为一直难以避免。二是重项目建设规划，轻发展战略规划。因此，即使有的城市在作发展规划（如文化发展规划），最后形成的还是在哪里造剧场、艺术中心，哪里建城市标志性建筑等，而缺少对该城市30年、50年以至100年以后发展战略规划研究。结果，造完后，过些年就拆、就炸，造成极大浪费。三是重城市地面上的建筑设施规划布局，轻城市地下基础设施规划。以至一到下大暴雨，几乎所有城市都会发生道路、街巷被水淹现象，这与巴黎等大城市的地下设施建设不可比。

　　4.社会“公共空间”的缺失给可持续城市化带来的挑战

　　德国哲学家哈贝马斯在20世纪60年代初写的《公众领域的结构转换》一书中，提出了“公共领域”即“公共空间”的概念。城市公共空间是都市人共同生活、互相交往和活动的共享空间，是界定在与市民公共生活息息相关的场所。

　　近年来，在我国城市快速发展中，“公共空间”的缺失表现为三个方面：一是城市化进城中农民的失地、失业、失居现象；二是城市扩展过程中，伴随着社会阶层的分化而出现的区域化、间隔化且呈相对固化的走势；三是贫富分化矛盾突出。为什么改革开放30多年来，我国的经济总量在不断提高，在世界上排在第2位，但近5年来老百姓的收入却下降了？30年间，中国GDP和财政收入分别增长74倍和59倍，而农村和城镇居民家庭人均收入仅增长27倍和36倍；居民可支配收入在国民收入中的比重，由1990年的55.36％降低到2008年的41.42％。④

　　5.城市交通拥堵给可持续城市化带来的挑战

　　越来越严重的拥堵，是中国快速走向城市化所面临的空间冲突、资源短缺和环境污染等一系列问题的缩影。如近年来北京等城市交通拥堵已司空见惯，北京成为全国的“首堵”。客观原因是，北京市中心区轨道交通线网总长度和密度远远低于伦敦、巴黎、纽约、东京。更重要的是，北京人均道路面积相当低——2008年北京市人均道路面积只有6.2平方米，而几个大的世界城市都达到了10.7平方米甚至28平方米。⑤ 主观原因是，城市规划的预见性不足，城市产业布局的失衡，实际上已经埋下了交通拥堵的“隐患”，而当实际的拥堵问题出现后，再去对已有规划进行改良，结果只能是“事倍功半”。交通问题不仅是交通规划的问题，更是城市总体规划布局以及城市公共资源到底为谁服务的问题。

　　6.城市人口增长对可持续城市化带来的挑战

　　在1900年前世界人口增长率一直很低。世界人口在1850年—1950年的一个世纪里翻了一番，而在1950年—1990年短短的四十年里又翻了一番多⑥。中国的城市人口随着城市化的深入而快速增长。北京市的常住人口原估计要到2015年左右才达到1800万，但2009年就已达到1850万左右。上海市的常住人口2008年就已达到1858万人，2010年估计在2000万左右。广州的城镇人口从2005年的601万人增加到1040万人，2010年全市总人口达到1290万。深圳市2005年提出，到2010年，人口750万，上限1000万；但是，到2009年，深圳常住人口已达到1300万左右。⑦

　　人口增长过快，除了带来城市交通堵塞，居住条件差，就业困难、贫富分化之外，耕地面积也在不断缩小，人地矛盾将日益尖锐，粮食短缺将在2030年成为突出矛盾。同时，人口增长，会因呼吸、燃烧、工业发展等使排入大气的CO[,2]、NO[,x]、SO[,2]增加，引起酸雨和光化学烟雾、温室效应等发生，中国的可持续城市化面临越来越严峻的人口压力和挑战。

　　7.城市的“资本化”驱动对可持续城市化带来的挑战

　　中国的城市化，离不开土地的资本化。在我国，最早的土地资本化就是城市土地批租制；1998年，城市房地产改革则开启了“土地资本化”驱动中国“城市化”的新阶段。但是，2000年以后，以“土地资本化”为主要驱动力的中国城市化，日益演变成为全国各级政府的“土地财政”。一些地方政府不仅越来越依赖出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，而且还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部归地方支配。“土地资本化”（土地财政）驱动城市化的运作机制，使全国各级政府日益驾轻就熟地按照“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的滚动模式，拓展城市空间，推动城市化。在这一过程中，地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。地方政府不但是征地的大买家、土地出让的大卖家，还是收支的大账房。

　　随着城市化的深入，以“土地财政”为核心的城市的“资本化”驱动，凸显了以下四大悖论。

　　（1）以“土地财政”为核心的“资本化”驱动，导致可持续城市化的“目的悖论”。城市化、可持续城市化的目的是为了“城市，让生活更美好”，是为了让全体市民享受城市发展、城市繁荣带来的生活水平提高。但是，试图通过“土地财政”来解决城市化、城镇化资金不足，进而实现城市繁荣、城市发展目的的城市化。其实际效果是，在持续升温的“卖地”“为民”、“卖地”为城市发展、“以地生财”的目标追求中，手段成为目的。近10年来，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中比重不断提升。资料显示，2001—2003年，全国土地出让金达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35％。2004年，收入近6000亿元。2009年，达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46％左右。在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50％，有些甚至占80％以上。⑧ 但是，这种透支后代人土地资源的“寅吃卯粮”的促进城市化的方式，民众不仅没有享受到城市繁荣、城市发展带来的实惠，反而因80％以上的老百姓买不起房而感到生活压力越来越大，幸福感也日益下降。显然，手段（卖地——获取城市化资金）与目的（获取城市化资金为了公共服务最大化，为了百姓生活水平提高）的关系被颠倒、被扭曲了。

　　（2）以“土地财政”为核心的城市“资本化”驱动，导致可持续城市化的“经济悖论”。第一，土地资本扩张加剧土地稀缺，设置了自身扩张的空间障碍。马克思说过，劳动力是资本的轻步兵，资本按自己的需要把他们时而调到这里，时而调到那里。但城市的空间分离使劳动力居住地趋向分散化，空间功能的分离和失衡使劳动力的知识和技术结构趋于片面化，交通问题增加了劳动力的流动性障碍，劳动力成本面临劳动者的居住和通勤成本增加。第二，“土地财政”（土地资本）增加了资本的成本。不仅由于城市土地租金价格日益昂贵，自然资源稀缺问题以及由交通运输问题带来额外成本，而且，土地稀缺性和现有分布，使得“寻租”行为广泛存在，成为腐败高发的重要诱因，从而直接或间接地增加资本的成本。第三，土地财政（土地资本）影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。

　　（3）以“土地财政”为核心的“资本化”驱动，导致可持续城市化的“社会悖论”。这集中表现在三个方面：一是在“土地财政”模式下，难免产生高价地进而产生高价房，有悖于国有土地为全民所有这一基本属性；二是在高价地、高价房的推动下，就会导致住房不断向富人、富裕家庭集中，大多数市民百姓获得住房的能力减弱、机会减少，有损社会公平；三是城市扩展过程中，伴随着社会阶层的分化而出现的区域化、间隔化，弱势群体难以享受教育、就医等公共资源好的空间。

　　（4）以“土地财政”为核心的“资本化”驱动，导致可持续城市化的“生态悖论”。过度的“土地财政”，资本无限制地扩张需求，贪婪地掠夺一切可以利用的自然资源。越来越多的自然资源通过土地财政、土地资本“机器”，变成废气、废水和垃圾排放出来，毒害生态环境。温室效应、水资源危机和城市垃圾危机越来越严重，生态链越来越脆弱，将人类的生存环境推向极限。

　　破解“土地资本”（土地财政）驱动城市化的重要路径选择是：组建“土地资本国资委”，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，分离政府经营土地的职能，有效评估与监控“土地资本化”的规范运作；同时允许农民的“集体土地”、“私有土地”进入城市土地市场，通过市场机制运作，相关的收入可用于保障已变为市民的农民的长远生计，保障农民能真正得益；同时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长，化解社会矛盾，促进可持续城市化。

　　8.难以破解的城乡二元结构对可持续城市化带来的挑战

　　中国现有农民大约是9亿，是城市人口的2.25倍左右。美国是100万农民养活2.1亿左右人口。扣除1.5亿农民工，中国差不多是7.5亿农民养13亿人口。不仅城乡二元结构矛盾依然突出，新的“双重二元结构”又在生成。在城市化、现代化成为世界各城市普遍追求的情况下，已纳入全球化进程的中国城市化，要不要降低城市化的速度？如何通过“可持续城市化”、“城市可持续现代化”，破解“城乡二元”结构，实现全面小康？

　　“十二五”时期，中国要破解城乡二元结构，必须以解决农民工的市民化为突破，统筹大中小城市发展。从“十二五”时期开始起步，用20年时间解决中国“半城市化”（土地城市化明显快于人口城市化）的问题。也就是说，今后20年，中国需要重点解决3亿—4亿农民工的市民化问题。现在全国已经有14个省市宣布没有农业和非农业户口之分了，但是进城的农民待遇没有变。结果，在城市里又构筑起一个新的城乡“二元结构”。因此改变教育、社会保障等一系列待遇更为重要。同时，要在城乡制度的统一上取得重大突破，“十二五”要实现就业制度、基本养老制度、公共教育制度、住房保障制度等方面的统一，使农民工享有与城市居民同等的权利和待遇。

　　破解城乡二元结构还必须重视低成本发展小城镇。我国城镇化存在的问题和发展的目标决定了我们要走有中国特色的城镇化道路，什么是中国特色？如何避免“空城”的出现？参照国际经验，城镇发展的目的是解决人口转移，在此过程中必须经历一个低成本的发展期，纽约、旧金山等大城市，在过去的发展中都经历了外来人口以较低成本进城的阶段。

　　重点发展中小城市和小城镇应是我国城镇化的主要方向，我们可以重点在大城市郊区选择一部分农民工集中居住的小城镇，改善基础设施，把市政工程设施和公共服务网点向农民工居住密度较高的小城镇和村庄延伸，从而降低农民工的生活居住成本。上海宝山区罗店镇的开发或许为中小城镇开发建立了模板。在2002年至今的近8年时间里，罗店镇从遍布猪棚、牛圈和农田的6.8平方公里的郊区小镇蜕变为沪上独具北欧风情的宜居新镇⑨。罗店镇集约式的整体开发模式走出了一条低成本发展小城镇、破解城乡二元结构的新路。