内容摘要：中国共产党第十八次全国代表大会站在加强党的执政能力和先进性建设，提高党的建设科学化水平的战略高度，提出建设“基层服务型党组织”的重大命题，赋予基层党组织以新的职能和使命。然而，选择什么样的组织设置方式，才能承载起党中央对基层党组织功能的重大调整呢？基于各地的探索和实践，提出设置融入客体治理结构、业务过程、关键环节，成为其发展壮大的重要内生变量的融入型党组织，是新形势下基层党组织建设的应然逻辑和重要举措。这有利于冲破当前基层服务型党组织建设的瓶颈制约，是遵循规律、适应需要的最佳选择。

　　关 键 词：服务型政党；基层党组织；政党现代化；党的建设

　　作者简介：马国钧(1954-)，男，黑龙江明水人，中共黑龙江省委组织部省委巡视组副组长，副教授，硕士生导师。

　　中图分类号：D261　文献标识码：A　文章编号：1672-9749(2013)05-0080-06

　　中国共产党第十八次全国代表大会因应我国经济、政治和社会结构发生的深刻变革，提出了建设“服务型执政党”的重大命题。这是党组织功能定位和设置方式的重大调整，也是党自身现代化建设迈出的重要一步。基层党组织活动在联系群众的最前沿，工作在服务群众的第一线，无疑应该成为“服务型党组织”。那么，基层服务型党组织的基本内涵是什么？建设这种党组织当前遇到哪些阻碍？怎样才能冲破工作中的瓶颈约束？要有说服力地回答这些问题，就应该联系党的基层组织设置方式的历史沿革，深刻剖析嵌入型党组织发展及其遇到的困境，充分发掘并科学阐释基层服务型党组织的本质规定，进而提出推进这种新型基层党组织建设的对策建议。

　　一、历史沿革与现实困境

　　由于特殊的国情特点和政党性质，我们党与西方民主国家政党执政的路径相反，必须首先通过暴力革命打碎旧的国家机器，建立起社会主义社会制度，然后才能执掌新的国家政权。这就历史地决定了党的基层组织设置方式和功能定位，必然经历一个漫长而又复杂的变迁过程，有时甚至形成多种组织设置方式交替演进的发展格局。建党以来，我们党的基层组织设置方式经历了三次重大变迁。

　　1.嵌入型基层党组织的生成与发展

　　革命战争年代，出于领导人民武装夺取政权的需要，我们党继承列宁主义政党的组织基因，为有效渗透社会和凝聚力量，获得自身发育的栖身之地，从革命初期就以“支部建在连上”为标志，把基层党组织嵌入军事、政治和社会组织的基层单位，为党组织发挥政治领导作用提供了组织前提。对这种政党源自独特制度安排而获得强大力量的组织设置方式，我们将其概括为“嵌入型基层党组织”。

　　1927年6月，毛泽东在“三湾改编”中最先在红四军建立起党组织，班排设党小组，连队设党支部，营以上单位设党委。这种设置方式实现了党的意图向军事组织的有效渗透，不但极大提高了部队的战斗力，也使基层党组织有了生存和发展根基。1929年3月，党中央在《给龙兄及前委诸同志的信》中，要求红军普遍推广这种做法。“支部建在连上”既是党组织建设的一个重大创新，也是发挥基层党组织作用的有效途径。鉴于部队的成功经验，党把这种组织设置形式延伸到政权组织和社会团体，以期在社会组织中获取更多革命资源。

　　1927年8月党的“六大”以后，根据党章规定，党按照嵌入方式在根据基层的工会、农会、社团等组织中建立党组织，旨在实行党的政策并监督党员的工作，使党的作用通过基层组织渗透于社会，从而掌握了基层社会的领导权。1931年11月，中央苏区的中华苏维埃共和国临时中央政府成立后，党又把这种方式移植到苏区政权体系之中，在基层行政组织中建立党支部，既强化了党对革命根据地政权的领导，也规范了战争环境下党的基层组织建设。

　　嵌入型党组织为革命胜利提供了重要保证，同时也对新中国成立后党的基层组织建设产生了深刻影响，形成了一种“路径依赖”。新中国成立以后，我们要在一个落后的农业国完成领导社会主义建设的艰巨任务，迫切需要党的基层组织覆盖广大城乡社会，寻找坚实的组织基础和丰厚的建设资源。因此，在原有的工作基础上，伴随城乡社会主义改造运动，党大力推进“支部下乡”和“支部进居”工作。1958年的人民公社运动为加速“支部下乡”提供了有利契机，1961年的人民公社调整又使基层党组织延伸到生产大队。“基层党组织通过集体组织这一中间环节，获得了对农民最为有效的政治和行政领导能力。”[1]

　　几乎是在“支部下乡”的同时，我们党适应领导城市经济社会发展的需要，又把“支部建在连上”的方式复制到企事业单位和居委会，逐渐实现了基层党组织对城市社会的全面掌控。这样，基层党组织就“深深嵌入和内化到各类基层单位之中”[2]，其凝聚力量和寻找资源的功能得到有效发挥。直至改革开放前，通过嵌入型的制度安排，党实现了对全国基层政权、军事、经济、社会组织的统一领导，党也从战争时期的“革命党”转变为建设时期的“领导党。”[3]这种组织设置方式，既强化了党的执政地位和执政能力，也适应了社会主义改造和计划经济体制的要求，因而其历史贡献功不可没。

　　2.嵌入型基层党组织发展遇到的困境

　　党组织的设置方式，是由党的使命和外部环境等因素决定的，外部环境和党的任务的重大变化，必然要求基层党组织的设置方式做出新的调整。20世纪80年代改革开放及其推动的社会制度和结构变迁，把我国经济、政治和社会生活推进到一个全新境地，农村、社区、企业和社会组织逐渐成为自我管理、自主决策的自治群体。相应地，嵌入型基层党组织就面临新的挑战。

　　首先，市场经济改变了嵌入型党组织的生存环境。经济市场化改革以后，联产承包和土地流转全面实行，非公企业和外资企业如雨后春笋般涌现，市场成为配置经济和社会资源的权威主体，政府只是市场经济的“守夜人”。在这种情况下，嵌入型党组织在农村和企业失去了以往的生存环境，其地位与功能也随之发生质的改变。

　　其次，民主政治冲击了嵌入型党组织的治理功能。伴随改革开放和民主政治的发展，我国精英治理与大众治理相结合的政治制度逐渐定格，自治组织成为基层社会治理的法定主体。由于宪法和法律赋予城乡基层社会充分的自治权，使得基层“政经合一”、“政社合一”体制日趋瓦解，自治组织成为公共事务的决策主体，大大削弱了嵌入型党组织在基层的治理能力。

　　再次，社会组织挤占了嵌入型党组织的作为空间。随着国有和集体企业改革、社会阶层分化和人口流动性增大，以往强大的“单位社会”大面积溃散，非政府机构和社会组织大量涌现。依法行事、自我管理、自主决策的公民社会，填充了市场和政府服务的管理缺憾，也逐渐扩大了自身独立的生存空间。这样一来，嵌入型基层党组织不仅缩减了配置资源的权力，而且失去了发挥作用的有利社会条件。

　　不言而喻，在市场经济和民主政治条件下，嵌入型基层党组织已失去发挥作用的有效空间，必须选择新的更加科学有效的替代方式。为使嵌入型基层党组织走出困境，党的十六大以后，各地按照科学执政的要求，广泛开发新的政治资源，探索创建适应科学发展需要的基层党组织，重构农村、企业、社区党组织影响社会的新格局。这个阶段的探索主要有两种模式。一种是“融入型模式”。从21世纪初开始，河北省青县和黑龙江省佳木斯市等地，就大胆探索基层党组织设置的新方式，逐步形成了“一个组织，三个关系”的青县模式[4]、“三位一体”的佳木斯模式[5]、“四议两公开”的邓州模式[6]。另一种是“服务型模式”。近年来，上海浦东区、贵州遵义市、内蒙古包头市等地，探索建立“联合党支部”、“产业链党组织”、“楼宇党组织”、“项目党组织”、“区域性党建”等多种形式的服务型党组织。

　　从总体上说，尽管各地对探索“服务型党组织”付出很大努力，也取得一定成效，但由于这种组织设置方式没能解决好党组织与其他组织的关系，尤其是附着于服务客体的表层，因而始终存在着服务不及时、不到位等问题，并且引发了严重的表层化、形式化现象。所以，它们不但没能走出嵌入型党组织的根本局限，反倒因为弱化自身的治理能力而演化为附着性党组织(为便于区别，我们将这种服务型党组织称为“传统服务型党组织”)。它们悬浮在其他社会组织的表层，而在基层治理中则处于“空转”状态，对实现执政党基层组织功能的作用十分有限。这就是说，党的十八大前各地探索的服务型党组织，不但没能使基层党组织走出“发挥作用难”的困境，反而使之陷入某种迷茫和误区。

　　3.传统服务型党组织的根本性缺陷

　　那么，为什么各地精心设计和实施的“传统服务型党组织”没能带动基层党组织走出发挥作用难的窘境？笔者认为，关键是基层党组织游离于服务客体的治理结构和运行机制之外，只是作为一种外生因素表层化地服务于客体。因为在现代政治体制中，执政党实际上既是社会控制国家的工具，又是国家治理社会的工具；而执政党控制和治理的有效性，则取决于其与介入国家和社会的融合深度和治理力度。只有在保持本质属性的同时获得源于客体的新职能，党组织才能实现有效的领导和执政。

　　回过头来看，“传统服务型党组织”固然通过提供某些服务增进了与群众的联系，也在一定程度上推动了客体主营业务的发展。但由于这种服务的着力点是单纯的外在给予，与客体的自身治理缺少内在联系，因而在利益整合和基层治理上很难有所作为。就此而论，它们虽然在嵌入型的外观基础上增添了服务功能，从而在某种程度上弥补了嵌入型党组织服务功能的不足，却在扬弃嵌入型党组织缺陷的同时也抛弃了其优势，所以失去了执政党应有的引导和治理功能。从多年的实践观察，传统服务型党组织存在四个明显缺陷：

　　(1)悬浮于客体表层，与介入客体的融合度低。这种组织与介入客体是“物理结构”和“物理反应”，而不是融入客体的治理和运行过程。它既没有改变自身的要素结构，也没有改变客体的运行机制，与客体的中心业务仍然存在“两层皮”现象，运行起来难免形式化和空转化。

　　(2)输入性服务有限，对介入客体的服务欠佳。慈善化服务不是组织的内生功能，因而很难提供准确、及时、便利的高效服务，更不能引发介入客体的同频互动。事实上，单纯提供给予性服务，使得基层党组织功能衰退，化解矛盾和协调关系的能力弱化，失去了应有的号召力和公信力。因此，形式主义的痼疾和资源浪费现象，也始终与之如影相随。

　　(3)治理性功能缺失，被介入客体逐渐边缘化。基层党组织作为自治共同体的内生性主导力量，是“两个自治法”赋予的权能，也是发挥“四句话”作用的重要前提。而治理性功能的缺失，实际上使基层党组织失去了发挥自身功能的必要条件，无法很好地起到引导和整合社会的作用。领导村民、居民议事议不起来，组织公益事业没人响应，调整经济结构靠花钱引诱，乡村和社区形成了大量的新债务。

　　(4)执政功能虚置化，以政代党色彩依旧很浓。单纯的给予性服务执行的是慈善机构的职能，违背了执政党自身的运作规律，丧失了执政党引导、整合、监督自治组织的功能，最终导致严重的以政代党现象。

　　不难发现，虽然传统服务型党组织的设计初衷是好的，但由于没能融入到服务客体的治理结构与动作过程之中，因而必然陷入形式化、空转化的窘境。随着历史方位和外部环境的变化，我们党只有拓展新的功能空间和活动领域，才能进一步提高基层党组织建设的科学化水平，打牢党执政的组织基础和社会基础。